III SA/Po 134/11

Dnia 14 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia roku nr .... w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm. ) przyznał W. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 48771,56 zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie 21629,25 zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową – 27142,31 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do JPO i UPO zadeklarowano 96,13 ha gruntów rolnych i do tych powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności. Po wznowieniu postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 2 lipca 2010 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady ( WE ) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( D. U. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm. ), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm. ) oraz art. 151 § 1 pkt. 2 kpa, uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 19 kwietnia 2006 r. w całości i odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 - z tytułu JPO i nałożył sankcję w wysokości 21629,25 zł oraz z tytułu UPO i nałożył sankcję w wysokości 27142,31 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 96,13 ha. Po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie unijne wnioskodawca oświadczył, że jesienią 2005 roku zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na spornych gruntach, zbył gospodarstwo rolne z powodu niezdolności do pracy. Przedłożył on do organu akty notarialne potwierdzające dokonanie sprzedaży poszczególnych działek w 2005 r. Z tego powodu organ I instancji uznał, iż na dzień wydawania decyzji strona nie była posiadaczem spornych gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm. ), płatności przyznawane są wyłącznie osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego ( producentowi rolnemu ) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie spełniał powyższych warunków na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Nie jest możliwe przyznanie płatności bezpośrednich podmiotowi, który zbył działki przed wydaniem decyzji. W przypadku JPO i UPO procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ponad 50 %, wobec czego należało zastosować sankcje finansowe wskazane w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1793/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady ( WE ) nr 1782/2003, w okresie 3 kolejnych lat kalendarzowych. Organ zaznaczył, iż przedmiotowe sankcje będą potrącane w przypadku składania przez wnioskodawcę wniosków o przyznanie płatności w kolejnych latach. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej cofnięcie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż strona sprzedała grunty ze względów zdrowotnych, ale w 2005 roku jeszcze użytkowano sporne gospodarstwo rolne ( do czasu zbiorów ). Strona uzyskała też informację od pracownika organu, iż sprzedaż spornego gospodarstwa nie będzie oznaczać konieczności zwrotu otrzymanych dopłat. Decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu II instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż producent rolny składający wniosek o dopłaty nie był faktycznym posiadaczem działek rolnych nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do tych gruntów. Strona potwierdziła, iż w roku 2005 sprzedała przedmiotowe grunty rolne. Do otrzymania dopłat istotne jest faktyczne rolnicze użytkowanie działek. Organ II instancji wskazał ponadto, iż kwestia zwrotu pobranych świadczeń jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 2, 6 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( poprzez odebranie płatności za 2005 pomimo tego, iż sporne grunty zbyto dopiero po zbiorach w 2005 r. oraz bezpodstawne przyjęcie, iż o przyznaniu płatności decyduje stan faktyczny z dnia wydania decyzji ) oraz art. 8 w zw. z art. 35 i 36 kpa ( poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy i wydanie decyzji rok po złożeniu wniosku o dopłaty) art. 7 kpa ( poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, m. in. faktu poinformowania organu o sprzedaży działek przed wydaniem spornej decyzji ), art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29.09.2003 r. w zw. z art. 8 kpa ( poprzez niezastosowanie tego przepisu ), niezaadresowanie decyzji również do żony skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu składania wniosku strona była w posiadaniu przedmiotowych działek, a płatności nie zawsze należą się podmiotowi na który przeniesiono posiadanie gospodarstwa. Termin do wydania decyzji I instancji winien wynosić maksymalnie 2 miesiące, a skutki zwłoki próbuje przenosić się na stronę. Strona miała poinformować organ o zbyciu gospodarstwa już w trakcie kontroli w dniu 7.10.2005 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona. Wskazać należy na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu 19 kwietnia 2006 r. decyzję przyznającą stronie płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005, w tym Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm. ), zgodnie z którym płatności przyznawane są m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego ( producentowi rolnemu ) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego ( lub nie ) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego ( zob. m. in. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1012/08, lex nr 563485; wyrok WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Łd 172/09, lex nr 550508; wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2009 r., sygn. I SA/Op 387/08, lex nr 531101 ). Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 kpa postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, czyli ujawnienie się nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi wydającemu decyzję w dniu jej wydania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając decyzję w dniu 19 kwietnia 2006 r. nie posiadał wiedzy o sprzedaniu przez wnioskodawcę gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego jeszcze w 2005 roku. Następnie, postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym oświadczenie strony i akty notarialne dotyczące przeniesienia własności spornych działek. W ocenie organu powyższe dokumenty miały dowodzić, iż wnioskodawca w momencie wydawania decyzji z dnia 19 kwietnia 2006 r. nie był użytkownikiem spornego gospodarstwa, ani nie prowadził w nim działalności rolniczej. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż przeniesienia własności ( a co za tym idzie posiadania ) spornych gruntów osobom trzecim w 2005 r. mogą być uznane za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkującą bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Wbrew tezom strony skarżącej z akt administracyjnych sprawy nie wynika w żaden sposób, iż okoliczność ta była znana organowi I instancji w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Nie wynika to w szczególności z protokołu kontroli gospodarstwa przeprowadzonej w dniu 07.10.2005 r. ( zob. zał. nr 3 akt administracyjnych ). Strona nie wniosła też żadnych uwag do protokołu w terminie przepisanym ustawą. Niezasadne były ponadto zarzuty strony dotyczące daty stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku o płatności bezpośrednie, gdyż zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie miarodajny w tym zakresie jest dzień wydawania decyzji administracyjnej w ramach I instancji ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 7.10.2009 r., V SA/Wa 662/09, lex nr 574270; wyrok NSA z 23.04.2009 r., II GSK 882/08, lex nr 570311 ). Zasadą jest bowiem generalnie uwzględnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania decyzji. Nie miały ponadto zastosowania w sprawie regulacje zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29.09.2003 r., gdyż okoliczności nadzwyczajne na które powołuje się strona ( czyli jej niezdolność do pracy ) istniały już w dacie składania przez nią wniosku o dopłaty. Skarżone decyzje były ponadto prawidłowo kierowane tylko do W. jako jedynego wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż skarżona decyzja Dyrektora ARIMR została wydana zgodnie z prawem procesowym i materialnym, wobec czego należało orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.