I SA/Wa 1903/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] września 2009 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...] stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], dla której ustanowiona jest księga wieczysta nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...], dla której ustanowiona jest księga wieczysta nr [...] obręb [...] – uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] września 2009 r. Prezydent W., odmówił M.K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do wyżej opisanego gruntu. Od powyższej decyzji w przewidzianym prawem terminie odwołanie wniósł M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego jest badanie formalne, które zmierza do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności środka odwoławczego oraz zachowania ustawowo wskazanego terminu do jego wniesienia. Jednym z elementów tego postępowania jest ustalenie kręgu osób, którym można przypisać istnienie interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z art. 10 kpa organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonując ustaleń w tym zakresie uznał, że zarząd Wspólnoty [...] reprezentuje wszystkich właścicieli lokali w tym postępowaniu. Z poglądem tym w ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić. Organ powołując się na orzecznictwo podkreślił, że stronami postępowania w sprawach z dekretu [...] są dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Natomiast inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (np. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06 Lex 362467). Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu; w tym wypadku chodzi o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. W takim wypadku danemu podmiotowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (vide: wyroku NSA z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 oraz wyrok NSA z 12 lutego 2002 r. V SA 1123/2001). Przekładając te rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że Wspólnota [...] nie dysponuje żadnym prawnorzeczowym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to dotyczy natomiast interesu prawnego współużytkowników wieczystych nieruchomości, którzy nabyli udziały w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Osobom tym organ I instancji winien był zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 28 kpa i art. 10 kpa). Tymczasem o wszczęciu postępowania, ani o zebraniu materiału dowodowego organ w ogóle nie zawiadomił żadnego z współużytkowników wieczystych nieruchomości. Zaskarżona decyzja została skierowana do Wspólnoty [...] – której przymiot strony nie przysługiwał, a nie została skierowana do użytkowników wieczystych nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził powołując się na orzecznictwo NSA, że co do zasady wspólnota może mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jednakże zdolność ta jest ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, to jest do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. W ocenie Kolegium sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, mającej za przedmiot rozpoznanie wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wobec czego Wspólnota [...] nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej z wniosku następców dawnych byłych właścicieli o ustanowienie praw wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dlatego Wspólnota [...], nie jest stroną postępowania prowadzonego przed Prezydentem W., którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] złożonego w trybie art. 7 dekretu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], bowiem nie legitymuje się opartym na prawie materialnym interesem prawnym, uzasadniającym przyznanie jej statusu strony w tym postępowaniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego współużytkownicy wieczyści w częściach ułamkowych gruntu objętego wnioskiem dekretowym, legitymują się interesem prawnym do występowania w charakterze strony w postępowaniu, dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości [...]. Kolegium wskazało, że przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. To nie strona powinna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach administracji publicznej. Uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 kpa decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, natomiast pozbawienie stron prawa do udziału w postępowaniu stanowi wadę będącą podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wobec czego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji winien ustalić aktualny krąg użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, a następnie zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania zgodnie z art. 10 kpa. Stwierdzone uchybienie, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie może być konwalidowane przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył M.K., zaskarżając ją w części przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem SKO, co do tego, że wspólnota mieszkaniowa nie ma przymiotu strony, jednakże nie podzielił stanowiska organu odnośnie posiadania przymiotu strony przez współużytkowników wieczystych gruntu. Skarżący wskazał, że w skład dawnej działki hipotecznej nr [...], której właścicielami byli jego dziadkowie wchodzi obecnie działka ewidencyjna nr [...], oraz działka nr [...] (stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...]). Na gruncie niezabudowanej działki nr [...] nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego. Zatem właściciele lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na sąsiedniej działce ewidencyjnej, tj. na działce nr [...], nie są stronami tej części postępowania dekretowego, która dotyczy niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący podkreślił, że działka nr [...]leży w całości, a nie tylko w części w obrębie dawnej działki hipotecznej nr [...]. Skarżący podniósł, że współużytkownicy wieczyści (właściciele lokali) byli stronami postępowań nadzorczych dotyczących decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej oraz decyzji komunalizacyjnych. Na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, potwierdzonych ostatecznie tymi decyzjami nadzorczymi, zarówno własność lokali należących do członków Wspólnoty [...] jak i posiadanie przez nich udziałów w prawie wieczystego użytkowania gruntu, związanych z prawem własności lokali, nie podlega już wzruszeniu, także w sytuacji uwzględnienia wniosku dekretowego skarżącego. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że roszczenie dekretowe w części dotyczącej zabudowanego gruntu, może być obecnie uwzględnione jedynie w odniesieniu do "nierozdysponowanego" jeszcze przez Prezydenta W. udziału w prawie użytkowania wieczystego, do którego to udziału właściciele lokali wyodrębnionych nie mają żadnego tytułu prawnorzeczowego (łączny udział właścicieli lokali wyodrębnionych w prawie użytkowania wieczystego wynosi obecnie 0,5716 części). Uwzględnienie więc wniosku dekretowego skarżącego (a także każde inne rozstrzygnięcie kończące postępowanie dekretowe) nie tworzy po stronie tych właścicieli żadnych nowych uprawnień ani obowiązków, ani nie zmienia istniejących. Zatem także w tej części postępowania dekretowego, która dotyczy gruntu zabudowanego nie są oni stronami. Skarżący wskazał na wyrok z 31 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 599/04 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym sąd ten stwierdził nie tylko, że "Wspólnota [...] nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej z wniosku następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych o ustanowienie praw wynikających z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy", lecz także, że "właściciele poszczególnych lokali i współużytkownicy wieczyści gruntu mogliby być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli wykazaliby swój interes prawny". Użycie zwrotu "mogliby być stroną" wskazuje, w ocenie skarżącego, że zdaniem WSA udział właścicieli lokali w postępowaniu dekretowym w charakterze strony nie jest obligatoryjny. Aby uzyskać status strony muszą oni wykazać z własnej inicjatywy, że posiadają stosowny interes prawny. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie miał obowiązku wzywania właścicieli lokali do udziału w sprawie w charakterze stron. Nawet gdyby przyjąć, że jakaś osoba skutecznie wykazałaby w przyszłości, że nie z własnej winy została pominięta w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i zgłosiła żądanie zmiany decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, to gdyby tę decyzję ostateczną wydało SKO jako organ II instancji, to SKO byłoby również właściwe do rozpoznania istoty żądania zmiany decyzji bez konieczności przekazywania sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 149 § 2 w zw. z art. 150 § 1 kpa). Za nietrafne uznał skarżący stanowisko SKO, stwierdzające, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadą mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do wspólnoty mieszkaniowej. Treść tej decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest ona skierowana wyłącznie do skarżącego, jako jedynego następcy prawnego przeddekretowych właścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...]. Fakt umieszczenia jakiejś osoby w rozdzielniku decyzji administracyjnej nie oznacza samo przez się, że decyzja skierowana jest do tej osoby. W ocenie skarżącego nie zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania przed Prezydentem W. z przyczyn proceduralnych, a SKO nie stwierdziło, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (w rozumieniu art. 138 § 2 kpa), to SKO powinno było zmienić uchyloną decyzję pierwszoinstancyjną i zakończyć trwające od 1949 r. postępowanie dekretowe. W szczególności zdaniem skarżącego, SKO powinno było tak postąpić w stosunku do tej części roszczenia, która dotyczy niezabudowanej działki nr [...] nieobciążonej prawem użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. skarżący oświadczył, że zmienił nazwisko i obecnie nazywa się M.K.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a organ prawidłowo powołał orzeczenia dotyczące tego zagadnienia. Niewątpliwie użytkowanie wieczyste jest tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Wobec tego zarzut skargi, że użytkownicy wieczyści (będący właścicielami wyodrębnionych lokali) nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust 2 dekretu [...], jest chybiony. Nie ma tu znaczenia, że rozstrzygnięcie dekretowe dotyczyć będzie zawsze byłego właściciela lub jego następców prawnych. Biorąc udział w postępowaniu dotyczącym tego samego gruntu dotychczasowi użytkownicy wieczyści mają bezpośrednią możliwość obrony swoich praw rzeczowych (zarówno co do prawa, jak i wysokości swoich udziałów). Założenie skarżącego, że roszczenie jego dotyczy części "nierozdysponowanej" gruntu, a wobec tego uczestnictwo współużytkowników wieczystych w niniejszym postępowaniu jest zbędne, jest o tyle niezasadne, że interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości wspólnej. Nie można bowiem wykluczyć, że wydana decyzja w postępowaniu dekretowym może naruszyć dotychczasowe udziały, a wobec tego użytkownicy wieczyści nie mając wiedzy w tej kwestii, byliby pozbawieni możliwości zwalczania takiej decyzji. Zatem prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji miał obowiązek ustalić strony postępowania, którymi, obok skarżącego, są współużytkownicy wieczyści zabudowanej nieruchomości i zawiadomić ich o wszczęciu postępowania. Zważyć bowiem należy, że organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4 kpa). Organ administracji powinien więc ustalić z urzędu, które osoby są stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami prawa materialnego (art. 7 ust 2 dekretu ), a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. Organ I instancji tego obowiązku nie wypełnił, a uchybienia tego nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym, gdyż strony pominięte pozbawione byłyby jednej instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne. Pogląd skarżącego, że pominięci w postępowaniu z wniosku dekretowego użytkownicy wieczyści mogą w przyszłości występować o wznowienie postępowania, wobec czego nie ma potrzeby powiadamiać ich o toczącym się postępowaniu, jest nie do przyjęcia. Jak wyżej wskazano obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, do których należy, m.in., właściwe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w każdym jego stadium (art. 10 kpa). Ponadto zasadą jest załatwianie spraw administracyjnych w postępowaniu zwykłym (a nie w trybie nadzwyczajnym). Organ odwoławczy, dostrzegając wadliwości postępowania zwykłego, ma obowiązek wyprowadzić z tego konsekwencje prawne, a nie może zakładać, że wadliwe decyzje będą eliminowane w trybach nadzwyczajnych. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji bezpodstawnie dopuścił do udziału w postępowaniu podmiot nie mający interesu prawnego, tj. wspólnotę mieszkaniową. Zważyć należy, że wprawdzie, jak wskazał skarżący, udział w postępowaniu i doręczenie decyzji podmiotowi, który nie ma przymiotu strony, nie kreuje jego interesu prawnego, jednakże daje takiemu podmiotowi uprawnienia do złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu. Dlatego tak istotne jest prawidłowe określenie stron postępowania. Pogląd skarżącego, że skoro działka nr [...] jest niezabudowana, a na działce nr [...] jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to użytkownicy wieczyści nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu co do działki nr [...] jest chybiony. Otóż organ odwoławczy nie stwierdził, aby interes użytkowników wieczystych dotyczył działki niezabudowanej. Wskazać także trzeba, że postępowanie dotyczy dawnej działki hipotecznej nr [...], która położona jest obecnie na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...]. Jest to jedna sprawa administracyjna rozpatrzona jedną decyzją. Wobec tego organ odwoławczy nie był uprawniony do odrębnego orzekania co do poszczególnych działek, skoro nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że wbrew intencjom skarżącego, powyższy zarzut w istocie przemawia za trafnością wydania decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).