I OW 16/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Burmistrzem Gminy Ż. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Ż. a Prezydentem miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. P. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Ż. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku E. P. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego z dnia [...] grudnia 2010 r. Burmistrz Gminy Ż. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku E. P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży, bielizny, obuwia zimowego i środków czystości. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, powołując się na treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. wniosek E. P. o przyznanie zasiłku celowego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną i przebywa w Centrum [...] "[...]" w Warszawie przy ul. [...]. Ostatnim miejscem zameldowania E. P. na pobyt stały był Ż. ul. [...], dlatego - w ocenie Dyrektora OPS Dzielnicy [...] - zastosowanie w sprawie ma art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast według Burmistrza Gminy Ż. właściwość organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku wynika z art. 101 ust. 3 wymienionej ustawy, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 ustawy, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ wskazał, że sytuacja osobista wnioskodawcy oraz cel na jaki chce uzyskać pomoc (zasiłek celowy na odzież, bieliznę, obuwie zimowe, środki czystości), a także podjęte przez niego działania w celu stabilizacji sytuacji życiowej i bytowej wyczerpują warunki, jakie zostały określone w art. 101 ust. 3 wymienionej ustawy. Brak mieszkania i zupełne uzależnienie egzystencji E. P. od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu przesądzają, że sprawa pomocy dla takiej osoby należy do spraw niecierpiących zwłoki, co przenosi właściwość na organ miejsca pobytu strony w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy. Uzasadnia to wskazanie Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. P. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora OPS Dzielnicy [...] podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie zasadności przekazania wniosku E. P. wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Będąc podopiecznym placówki dla osób bezdomnych E. P. miał zapewniony dostęp do wyżywienia (trzy posiłki dziennie), pralni, magazynu z używaną odzieżą i obuwiem, pomocy psychologicznej, prawnej, ambulatoryjnej oraz podstawowych środków czystości. Ponadto - w ocenie OPS Dzielnicy [...] - nie podjął on wyraźnych działań w celu stabilizacji sytuacji życiowej, co potwierdza fakt wydalenia go z ośrodka za załamanie regulaminu w dniu [...] lutego 2011 r. Podczas wywiadu środowiskowego E. P. złożył oświadczenie woli, w którym podkreślił swój tymczasowy charakter pobytu na terenie Dzielnicy [...]. Z podanych wyższej przyczyn brak jest, zdaniem Dyrektora OPS Dzielnicy [...], podstaw do rozpoznania wniosku w oparciu o art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 15 §1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to uczynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe ( spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie ( spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, z których jeden z organów pozostających w sporze jest właściwy. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zbadać dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle wymogu sformułowanego w art.64§2 P.p.s.a. i braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art.58 §1 i 2 P.p.s.a. Spór o rozstrzygnięcie którego wniósł Burmistrz Gminy Ż. nie jest sporem kompetencyjnym, gdyż z takim sporem mamy do czynienia, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej. W sprawie natomiast mamy do czynienia ze sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z art.22 §1 pkt 1 k.p.a. właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce tylko w razie braku takiego organu. Będący w sporze Burmistrz Gminy Ż. oraz Burmistrz Dzielnicy [...], działający w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia i dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Negatywny spór o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy Ż. a Prezydentem m. st. Warszawy, reprezentowanym przez Burmistrza Dzielnicy [...] dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. P. o przyznanie zasiłku celowego. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 ustawy, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do wskazanego przepisu osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - według poświadczenia zameldowania aktualnie E. P. nie posiada adresu stałego, a w dowodzie osobistym brak adnotacji o stałym zameldowaniu. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art.101 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że organem właściwym do rozpoznania wniosku osoby bezdomnej jest organ właściwy ze względu na ostatnie stałe zameldowanie. Wnioskujący o rozstrzygnięcie niniejszego sporu – Burmistrz Gminy Ż. powołuje się na art.103 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku związane jest z ustaleniem, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki z art. 101 ust. 3 ustawy, tj. czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy lub czy dana sprawa jest niecierpiącą zwłoki. Podnieść należy, że z konstrukcji art.101 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż wyznaczenie jako właściwej miejscowo gminy miejsca pobytu osoby bezdomnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażającej właściwość miejscową gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalając zatem istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 należy zbadać: po pierwsze - czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony: po drugie - czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. Odnosząc powyższy stan prawny do przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art.103 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 ustawy, właściwym do rozpoznania wniosku E. P. o przyznanie zasiłku celowego jest organ działający w imieniu gminy ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały – Burmistrz Gminy Ż. E. P. podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego podkreślał, że przebywa na terenie Dzielnicy [...] czasowo i nie wiąże przyszłości z tym miejscem. Powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o braku wystąpienia przesłanek z art. 101 ust. 3 wymienionej ustawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak wynika z zaświadczenia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nadesłanego przy odpowiedzi Prezydenta m.st. Warszawy na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, E. P. od [...] lutego 2011 r. nie przebywa już w Centrum [...] "[...]". Nie wiadomo zatem, czy jego miejscem pobytu nadal pozostaje obszar Dzielnicy [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Wniosek Burmistrza Gminy Ż. o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze ( art.64§3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art.15§2 P.p.s.a.). Zgodnie z art.199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art.200 – 201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.