II SA/Gl 1239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...] w częściach orzekających o udzieleniu pozwolenia na kontynuację budowy trzech budynków mieszkalnych oznaczonych numerami 4, 5, 6, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Starosta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.M. z [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz osadników bezodpływowych w K. przy ul. [...], na działkach nr 1, 2, 3 i 4. Ustalono, że działki leżą w jednostce planu o symbolu MNp/U, na obszarze której dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi. O postępowaniu zawiadomiono Gminę K. jako właściciela działki sąsiadującej z nieruchomością, przez którą zaprojektowano zjazd na drogę publiczną. Gmina K. wniosła odwołanie od decyzji zarzucając naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podała, że cztery działki, na których planowana jest inwestycja, powstały w wyniku podziału geodezyjnego zgodnego z planem, który zakłada minimalną powierzchnię działki wynosząca 1000 m2. Inwestor planuje jednak budowę sześciu budynków, z których dwa (5 i 6) zlokalizowane są jednocześnie na dwóch działkach, co jest niezgodne z planem i skutkuje tym, że powierzchnia działki dla każdego budynku jest mniejsza niż wymagane 1000 m2. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 577/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy K., uznanej za legitymowaną do jej wniesienia, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wyłączną przyczyną uchylenia pozwolenia jest stwierdzone naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że granica między działkami 1 i 3 przecina budynek nr 5 a granica między działkami 2 i 4 przecina budynek nr 2. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymagają zachowania określonych odległości od granic działek sąsiednich lub dopuszczają lokalizowanie budynków w granicy, nie przewidują jednak przypadku usytuowania budynku przeciętego granicą oddzielającą sąsiednie działki. Sąd zaznaczył, że możliwy przyszły podział nieruchomości niezależnie pod postanowień planu miejscowego nie był okolicznością istotną dla sprawy, wyjaśnił także, że nie podziela stanowiska gminy, jakoby plan nie dopuszczał wybudowania na działce więcej niż jednego budynku. Zaznaczył równocześnie, że w przypadku lokalizacji na działce więcej niż jednego budynku, winny być spełnione wszystkie rygory wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W dniu [...] r. M. M. złożył wniosek do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i kontynuację budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z osadnikami bezodpływowymi. Jako miejsce realizacji inwestycji wskazał działkę nr 5 w K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych typu "GL 123" oraz na kontynuację budowy trzech budynków jednorodzinnych typu "GL 123 A". Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w wyniku odwołania wniesionego przez Gminę K. decyzją Wojewody [...] z [...] nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji pozbawił w postępowaniu udziału Gminę, jako jego stronę. Równocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że będąca przedmiotem postępowania inwestycja została już rozpoczęta i była prowadzona na podstawie pozwolenia, uchylonego wyrokiem sądu administracyjnego. Rozpoczęto budowę budynków o nr 4,5 i 6. Udzielenie pozwolenia może dotyczyć tylko robót planowanych, o bycie robót już wykonanych winien orzec organ nadzoru budowlanego. Natomiast w projekcie budowlanym należy wyraźnie zaznaczyć, jakie elementy wskazanych budynków już zostały wykonane, a jakie objęte są wnioskiem o pozwolenie na kontynuację budowy. Po zawiadomieniu stron o prowadzonym postępowaniu Gmina K. pismem z dnia [...] r. zgłosiła swoje uwagi. Podniosła, że na takim samym terenie jak poprzednio, planowane jest nadal wzniesienie sześciu budynków, co skutkować będzie naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wybudowaniu budynków nastąpi podział działki nr 5 na mniejsze a ich powierzchnia będzie niższa niż wymagane w planie 1000 m2. Zwrócono też uwagę, że brak jest w aktach dokumentów poświadczających zalegalizowanie wykonanych robót przez organ nadzoru budowlanego. Starosta [...] pismem z [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o "wydanie orzeczenia o bycie prawnym zrealizowanych robót" w budynkach nr 4,5 i 6. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego podał, że w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę budowy budynków na działce nr 5. Stwierdził podjęcie budowy trzech budynków. Stan zaawansowania robót odpowiada stanowi stwierdzonemu w dniu [...] r. przez przedstawicieli Urzędu Gminy. Z zapisów w dziennikach budowy wynika, że inwestor wstrzymał roboty budowlane w budynku nr 4 z dniem [...], w budynku nr 5 z dniem [...] r. a w budynku nr 6 z dniem [...] r. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do podejmowania postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych typu "GL 123" nr 1, 2, 3 oraz na kontynuację budowy trzech budynków mieszkalnych typu "GL 123 A" nr 4, 5, 6, oraz czterech zbiorników na nieczystości ciekłe w K. na działce nr 5. W odniesieniu do budynków 4, 5, i 6 określono zakres robót do wykonania. Jako obszar oddziaływania obiektu oznaczono działkę nr 6 i działkę nr 7 – droga dojazdowa, własność Gminy K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu lakonicznie opisano przebieg postępowania, przyjęto że inwestycja jest zgodna z planem oraz wskazano, że organ nadzoru budowlanego stwierdził brak podstaw do podejmowania postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina K. Zarzuciła, że usytuowanie sześciu budynków na działce narusza przepisy planu miejscowego. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 577/09 stwierdziła, że lokalizacja winna uwzględniać wszystkie rygory przepisów prawa, w tym planu miejscowego. Planowana inwestycja doprowadzi do obejścia § 22 ust. 1 planu miejscowego, przewidującego dla terenu MNp/U minimalną powierzchnię działki budowlanej 1000 m2. Zwrócono także uwagę, że teren jest pozbawiony kanalizacji deszczowej. Odprowadzanie wód opadowych na teren działki będzie nieskuteczne, gdy jej powierzchnia będzie niższa niż 1000 m2 i będzie prowadziło do zalewania działek sąsiednich. W końcu podano, że teren jest też przeznaczony pod usługi. Zgodnie z § 22 pkt 8 planu, uciążliwość usług na wydzielonych działkach winna zamykać się w granicach nieruchomości. Zapis ten łączy się z warunkami planu, dotyczącymi minimalnej powierzchni i szerokości działki. Nie zachowanie tych wymogów uniemożliwi w przyszłości przyszłym użytkownikom działek uruchomienie działalności gospodarczej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że złożony przez inwestora wniosek dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę budynków nr 1, 2 i 3, których budowa nie została jeszcze rozpoczęta i czterech zbiorników na nieczystości ciekłe oraz pozwolenia na kontynuację budowy budynków nr 4, 5 i 6. Pozwolenie na kontynuację dotyczy robót wymagających pozwolenia, które nie zostały jeszcze wykonane i w projekcie budowlanym zostały zaznaczone jako pozostałe do wykonania. Inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Plan ten dla jednostki o symbolu MNu/P przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Zgodnie z planem, zabudowę warunkują: minimalna a działki 1000 m2 z tolerancją 10%, minimalna szerokość działki 24 m z tolerancją 10%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 50%, maksymalna wysokość zabudowy 2 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 9 m od poziomu terenu, forma zabudowy wolnostojąca lub bliźniacza. Planowana inwestycja jest zgodna planem, albowiem działka nr 5 ma powierzchnię 0,5710 ha a planowana powierzchnia zabudowy wraz z terenem utwardzonym stanowi 18,10%. Nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej a inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi, w szczególności w zakresie odległości budynków od granic działki i lokalizacji zbiorników na nieczystości. Odprowadzanie wód deszczowych zaprojektowana do 6 studni chłonnych na terenie działki inwestora, co spełnia warunek przepisu § 28 ust. 2 warunków technicznych. W skardze do sądu administracyjnego Gmina K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i powieliła zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Podniosła, że rozmieszczenie budynków na działce spowoduje wydzielenie w przyszłości działek o pow. 778 m2, co narusza plan miejscowy. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przy lokalizacji na jednej działce kilku budynków winien być uwzględniony podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego, mała powierzchnia działek pod poszczególnymi budynkami nie pozwoli na prawidłowe odprowadzanie wód opadowych i prowadzenie działalności usługowej z ograniczeniem uciążliwości do granic działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że projekt nie przewiduje realizacji obiektów usługowych. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. M. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że plan miejscowy nie limituje ilości budynków na działce budowlanej. Średnia powierzchnia terenu dla jednego budynku wynosi 951,67 m2, co przy 10% tolerancji, odpowiada rygorom planu miejscowego. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. pełnomocnik uczestnika podał, że w stosunku do robót wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę organu nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami skargi i podaną podstawą prawną. Wskazany zakres swobody sądu oznacza konieczność uwzględnienia z urzędu stwierdzonych wad kontrolowanego rozstrzygnięcia, niezależnie od zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej Gminy nie są zasadne, istnieją jednak niezależne od nich powody, uzasadniające uchylenie w części wydanych decyzji. W kwestii legitymacji skargowej Gminy Sąd jest przy tym związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 577/09. Zasadniczym powodem uchylenia udzielonego pozwolenia w części dotyczącej budynków oznaczonych na planie zagospodarowania terenu nr 4, 5 i 6 jest fakt, że budowa tych budynków została już rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone a organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania rozstrzygającego o prawidłowości wykonanych prac. Zasadnie na konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wskazywał Wojewoda w swojej decyzji z [...] r., niestety wymóg ten został następnie zignorowany. Niewątpliwie nie stanowi dostatecznego rozstrzygnięcia o dopuszczalności już wykonanych prac pismo organu nadzoru budowlanego o braku podstaw do prowadzenia postępowania. Stanowisko to jest wadliwe. Roboty budowlane prowadzone na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zaistnienie takiej sytuacji rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego, które doprowadzi roboty do stanu zgodnego z prawem, co najmniej w zakresie inwentaryzacji wykonanych robót i sporządzenia dokumentacji budowlanej. Nie można bowiem pominąć kwestii, że na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekt częściowo lub nawet całkowicie zrealizowany, nie posiada żadnej zatwierdzonej dokumentacji i nie jest jasne, czy w stanie istniejącym może zostać zachowany. Postępowanie organu nadzoru budowlanego inicjuje postanowienie wstrzymujące roboty, o ile rzecz jasna są one w toku. Jeśli roboty zostały już wykonane w całości (co w niniejszej sytuacji dotyczy jak się wydaje dwóch zbiorników na nieczystości ciekłe) lub zostały samodzielnie zaniechane przez inwestora, wówczas wydawanie postanowienia nakazującego wstrzymanie robót jest zbędne. Nie oznacza to jednak, wbrew przekonaniu organu nadzory budowlanego, że nie istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizującego. Zastosowanie winien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 (gdy roboty nie nadają się do legalizacji) lub pkt 2 prawa budowlanego (gdy legalizacja jest możliwa). W tym drugim przypadku zamknięcie procesu legalizacji stanowi decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego. Bez przeprowadzenia tego postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie jest w przekonaniu Sądu dopuszczalne wydanie pozwolenia na kontynuację robót budowlanych. Zgodnie z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, wznowienie budowy w razie uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten uzależnia dalsze prowadzenie robót przez inwestora od uzyskania kolejnego pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga jednak, kiedy organy mogą takie pozwolenie wydać. Pozwolenie takie, co słusznie zastrzegł w swojej decyzji Wojewoda, dotyczyć może tylko prac jeszcze nie wykonanych i w żadnej mierze nie rozstrzyga o robotach już przeprowadzonych, na podstawie uchylonego pozwolenia. Zgodnie z art. 35 ust. 5, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę, jeśli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jednym z rozstrzygnięć, możliwych do wydania na podstawie art. 51 jest orzeczenie o nakazie rozbiórki wykonanych robót. Jednocześnie jednak organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o statusie prawnym robót wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę. Prejudycjalne znaczenie posiada zatem w tym zakresie rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest w interesie inwestora, niezależnie od jego wniosku winny je również zainicjować organy administracji publicznej, kierując się zasadą legalizmu. Dopiero po rozstrzygnięciu sprawy legalności wykonanych robót budowlanych, możliwe będzie udzielenie pozwolenia na ich dokończenie. Warunek ten dotyczy oczywiście wyłącznie robót przeprowadzonych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę, co odnosi się w niniejszym przypadku do budynków oznaczonych na planie zagospodarowania nr 4, 5 i 6, nie dotyczy pozostałych obiektów. Z tego względu w wyroku orzeczono o uchyleniu wydanych decyzji w częściach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy trzech budynków mieszkalnych nr 4, 5 i 6. Nie są natomiast w przekonaniu Sądu zasadne zarzuty podnoszone wobec wydanych decyzji przez skarżącą Gminę. Działka spełnia limity powierzchni podane w planie miejscowym a przewidywany ewentualny sposób podziału działki w przyszłości nie ma znaczenia dla sprawy, jej przedmiotem nie jest podział nieruchomości. Przepis § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie dotyczy rozważanego przypadku i został przez Gminę przytoczony w sposób zniekształcony. Przepis ten przewiduje, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna, w razie potrzeby, określać rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy. Przepis ten pozostaje w związku z możliwością przewidywaną w art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Jeśli zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Należy również zwrócić uwagę Gminie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalają w określonych sytuacjach na podział nieruchomości niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem sytuacja taka w ocenie ustawodawcy co do zasady nie jest wykluczona. Nie budzi także wątpliwości, że na jednej działce ewidencyjnej można wznosić większą ilość obiektów budowlanych, stopień intensywności zabudowy gmina może regulować poprzez określenie stosownego wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej, w niniejszej sprawie wskaźnik ten został zachowany. Projekt budowlany przewiduje zgodny z warunkami technicznymi sposób odprowadzania wód opadowych do dołów chłonnych na terenie działki inwestora. Za skuteczność takiego rozwiązania odpowiedzialność ponosi projektant. Natomiast zarzut związany z możliwymi ograniczeniami dla prowadzenia przez mieszkańców domów działalności usługowej nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotem sprawy, projekt nie przewiduje budowy budynków o funkcji usługowej lecz mieszkalnej. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku Gminy w tym zakresie.