I OSK 1016/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 322/11 w sprawie ze skargi F. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 322/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] października 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - orzekł o umorzeniu prowadzonego z wniosku F. J. postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Lipnica Mała, jednostka ewidencyjna Jabłonka, w zakresie działki nr 20432. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania F. J. została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), Z uzasadnień organów obu instancji wynika, że pismem z dnia 12 maja 2005r. F. J. wniósł o sprostowanie zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów obrębu Lipnica Mała w zakresie działki nr 20432. Żądanie swoje uzasadnił faktem utworzenia drogi stanowiącej w/w działkę ewidencyjną, miedzy innymi z części nieruchomości stanowiącej jego własność. W latach 1993-1994 dla obrębu Lipnica Mała przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów. Zmodernizowany operat przyjęto do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej filia w Nowym Targu 2 listopada 1994r. a operat ten stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 25 października 1995r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Nowosądeckiego Nr 29/95 i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego powstałego podczas prac modernizacyjnych ustalono, że działka nr 20432, stanowiąca drogę, nie posiada w całości swojego odpowiednika w uprzedniej ewidencji, lecz powstała z części różnych nieruchomości, m.in. z części działek oznaczonych w starej ewidencji nr 12647 i 12654/2. Zatem obejmuje grunty o niejednorodnym stanie prawnym. F. J. jest właścicielem m.in. działek nr 20401 i 20409 objętych KW 79635, które graniczą z działką nr 20432 (droga), a które powstały odpowiednio z części działek o poprzednim oznaczeniu nr 12647 i 12654/2. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2000r. stwierdzono, iż F. J. w drodze umowy sprzedaży nabył prawo własności działek ewidencyjnych już zmodernizowanych nr 20401 i nr 20409, a nie działek ewidencyjnych oznaczonych przed modernizacją nr 12647 i 12654/2. Nie nabył zatem prawa własności do tej części działki nr 20432, która m.in. powstała z pozostałych części działek ewidencyjnych nr 12647 i 12654/2. F. J. nie był zatem uprawniony do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu aktualizacyjnym dotyczącym działki zmodernizowanej nr 20432. Nie posiadał bowiem żadnego tytułu prawnego do objętej wnioskiem działki. Nie można było również uznać za stronę postępowania A. S., który udzielił pełnomocnictwa F. J. do działania w celu usunięcia błędów geodezyjnych w zakresie działek objętych aktem notarialnym z 29 czerwca 2000r. W księgach wieczystych na podstawie ww. aktu notarialnego i wykazu synchronizacyjnego dokonane zostały stosowne zmiany, ujawniono działki ewidencyjne zmodernizowane i nowego ich właściciela. Skoro zaś F. J. - inicjator niniejszego postępowania - nie wykazał żadnego prawa do działki nr 20432 to jego wniosek o wszczęcie postępowania uznać należało za wniesiony przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte, zaś organ podejmował czynności procesowe, to podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. J., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że działka nr 20432 stanowiąca drogę nigdy wcześniej nie istniała w ewidencji gruntów, nie ma swojego odpowiednika, ani faktycznie na gruncie nie istniała. Została ona bezprawnie ujawniona w treści mapy, w ten sposób, że z m.in. z działek w starym oznaczeniu nr 12654/2,12661/1, 12647, stanowiących obecnie własność skarżącego, utworzono drogę, gdzie wpisano obcych współposiadaczy samoistnych, a celowo nie wpisano A. S. Zdaniem skarżącego prowadzi to do sytuacji, w której zarówno on, jak i poprzedni właściciel zostali pozbawieni możliwości skutecznego żądania usunięcia rażącego fałszerstwa geodezyjnego. Skarżący podniósł, że przed modernizacją działki nr 12654/2 i 12661/1 bezpośrednio się stykały i przylegały do siebie, zaś obecnie, po modernizacji są oddzielone obcą działką zmod. nr 20432 stanowiącą drogę. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż nie jest prawdą, że w związku z zawarciem aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2000r. strony zaakceptowały zabór gruntu na rzecz działki nr 20432 i zaakceptowały rażący błąd i fałszerstwo w mapach, albowiem wobec ogromnej skali błędów i fałszerstw w mapach popełnionych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w Lipnicy Małej i długotrwałości postępowań naprawczych, musieliby czekać 20 lat na usunięcie oczywistego błędu geodezyjnego, co całkowicie blokowałoby możliwość zawarcia umowy nabycia działek.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ani przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w celu dokonania zmian danych ewidencyjnych. Określając zatem krąg podmiotów mogących być stronami postępowania w sprawach dotyczących zmiany tych danych, należy odwołać się do pojęcia strony wynikającego z art. 28 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że stroną takiego postępowania będzie podmiot, który jest w stanie wykazać istnienie po swojej stronie interesu prawnego w żądaniu ujawnienia zmian danych ewidencyjnych. Z rejestrowego charakteru postępowania o ujawnienie zmian danych ewidencyjnych w powiązaniu z rodzajem danych objętych ewidencją (dane podmiotowe i dane przedmiotowe) wynika, że stronami uprawnionymi do złożenia wniosku o wpis w operacie ewidencji, oraz do udziału w postępowaniu mającym na celu zmianę danych ewidencyjnych będą podmioty, którym przysługuje ochrona prawna w zakresie wykonywania swojego prawa w stosunku do ujawnionej w katastrze i wskazanej we wniosku nieruchomości. Będą to więc: właściciele i współwłaściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni jeżeli na ich korzyść przemawia domniemanie z art. 341 k.c. o zgodności posiadania ze stanem prawnym, osoby, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone związane bezpośrednio z uprawnieniem do korzystania z cudzej nieruchomości, wspólnoty gruntowe, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, osoby, które wspólnie zgłosiły umowę dzierżawy do katastru celem jej ujawnienia (§ 10 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, § 11, § 47 ust. 2 rozporządzenia). Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania nie wynika, aby skarżący F. J. był właścicielem, współwłaścicielem, bądź władającym czy współwładającym zmodernizowaną działką ewidencyjną nr 20432, czy też którymkolwiek z podmiotów wymienionych wyżej a mogących być stronami postępowania w sprawach o zmianę danych ewidencyjnych. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej G1718 wynika, że działka nr 20432 pozostaje we władaniu W. K., E. K. i J. Ś. zd. O. (k. 12 akt adm.). Przymiot strony postępowania o zmianę danych ewidencyjnych działki nr 20432 nie wynika również dla skarżącego z tej okoliczności, iż jest on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Przedmiotem postępowania jest aktualizacja danych ewidencyjnych, ma ono charakter rejestrowy a rejestr, który odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Prawidłowo więc organy uznały, że skarżący nie jest uprawniony do żądania wprowadzenia zmian w zapisach ewidencji co do działki 20432, skoro nabywając w 2000 r. nieruchomości stanowiące m. in. zmodernizowane działki ewidencyjne nr 20401 i 20409 nie nabył prawa własności do działki 20432, ani do jej części. Skoro więc pomimo tego, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o aktualizację danych ewidencyjnych zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr 20432, postępowanie w takiej sprawie zostało wszczęte, zaś okoliczność braku legitymacji skarżącego wyszła na jaw w toku postępowania administracyjnego, to postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. co organ zgodnie z tym przepisem zasadnie uczynił. Wobec zarzutu skargi dotyczącego starań o aktualizację zapisów ewidencji dotyczących działki 20432 przez poprzedniego jej właściciela A. S. i działań skarżącego jako jego następcy i pełnomocnika, stwierdzić należy, że również A. S. nie mógłby uzyskać przymiotu strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ponieważ nie legitymuje się żadnym prawem do działki 20432, ani nie jest jej władającym. Skarżącemu natomiast nie przysługują żadne uprawnienia pochodne w postaci legitymacji do występowania o zmianę danych ewidencyjnych działki 20432, w związku z tym, ze działania takie podejmował w przeszłości A. S. i że był on właścicielem niezmodernizowanych działek ewidencyjnych nr 12654/2 i 12661/1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. J., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organy prowadzące ewidencję gruntów w tym przypadku Starosta Nowotarski podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz że działania polegające na wprowadzeniu do ewidencji znacznych zmian polegających na wydzieleniu nowej działki ewidencyjnej z naruszeniem przepisów o ochronie własności, kwalifikuje się jako niezbędne działania prowadzone w celu zaktualizowania ewidencji gruntów. - naruszenie podstawowej zasady postępowania dot. zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z zasadą aktualności ewidencji gruntów, czyli utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi, zmodernizowaną działkę nr 20432 utworzono m.in. po pomniejszeniu działek o starym oznaczeniu 12654/2- nowy nr 20409 i 12647 - nowy nr 20401, działki te należały w trakcie modernizacji operatu do A. S. poprzednika prawnego skarżącego, nie został on jednak ujawniony jako współwłaściciel nowopowstałej działki drogowej nr 20432. - naruszenie przepisów art. 21 Konstytucji o ochronie własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Aktualizacja ewidencji gruntów doprowadziła do umniejszenia własności, a organy orzekające w tej sprawie z urzędu odstąpiły od wnikliwego wyjaśnienia problemu wskazując jedynie na fakt, iż skarżący nabył w/w nieruchomości już w dacie obowiązywania zmodernizowanego operatu czyli nie przysługuje jemu przymiot strony postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku powstania nowej działki nr 20432, stanowiącej drogę, która nigdy wcześniej w ewidencji obrębu Lipnica Mała nie istniała, ani nie miała swojego odpowiednika nie sporządzono równoważnika zmian, taki bowiem dokument mógłby jedynie oddać przebieg postępowania w wyniku którego doszło do utworzenia nowej działki ewidencyjnej — nowej jednostki ewidencyjnej. Skarżący wyjaśnił, że sposób w jaki powstała działka poprzez wydzielenie z dotychczasowych działek obrazuje dołączona mapa uzupełniająca z dnia 11 sierpnia 2009 roku sporządzona w toku postępowania aktualizacyjnego podjętego z urzędu przez Starostę Nowotarskiego w 2009 r. Nadto wskazał, że jego poprzednik - A. S. czynił starania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów. Jego pismo z dnia 3 grudnia 1998r. zostało przesłane przez działającego z upoważnienia Wojewody Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości do Urzędu Gminy Jabłonka celem załatwienia zgodnie z kompetencjami zaleceniem podjęcia właściwych kroków i skierowania sprawy pomiaru kontrolnego do wykonawcy odnowy operatu ewidencji gruntów. W/w działania wskazują na szereg wad przedmiotowego operatu ewidencyjnego, w szczególności uznać należy, że naruszona została zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Zmodernizowaną działkę nr 20432 utworzono m.in. po pomniejszeniu działek o starym oznaczeniu 12654/2 nowy nr 20409 i 12647 - nowy nr 20401, a działki te należały w trakcie modernizacji operatu do A. S. , poprzednika prawnego skarżącego, nie został on jednak ujawniony jako współwłaściciel nowopowstałej działki drogowej nr 20432. Wskazano również na naruszenie przepisów art. 21 Konstytucji RP o ochronie własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Aktualizacja ewidencji gruntów w obrębie Lipnica Mała doprowadziła do umniejszenia własności, a organy orzekające w sprawie mając kompetencje do podjęcia postępowania z urzędu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów w trakcie aktualizowania przedmiotowej ewidencji gruntów dla obrębu Lipnica Mała, odstąpiły od wnikliwego wyjaśnienia problemu wskazując jedynie na fakt, iż skarżący nabył nieruchomości już w dacie obowiązywania zmodernizowanego operatu, więc nie przysługuje mu legitymacja do działania w tej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przepis art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nie stanowi natomiast przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego, bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty określone przez jej autora jako: "naruszenie przepisów postępowania", którym wszakże nie towarzyszy powołanie jakiegokolwiek przepisu prawa, któremu miałby uchybić sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom art. 176 p.p.s.a. i z tego powodu nie podlega oczywiście merytorycznej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynym powołanym w skardze kasacyjnej zarzutem odnoszącym się do konkretnego aktu prawnego jest zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Artykuł ten składa się z dwóch odrębnych przepisów, zawartych w kolejnych ustępach. Art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W skardze kasacyjnej zacytowano treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, co pozwala na przyjęcie, że to ten właśnie przepis stanowi podstawę kasacyjną. Podstawy tej nie sposób jednak uznać za usprawiedliwioną. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący umową sprzedaży z dnia 29 czerwca 2000r. nabył prawo własności do zmodernizowanych już działek ewidencyjnych o nr 20401 i 20409 – istniejących w niezmienionych granicach od daty modernizacji w latach 1994 – 1995. Nie nabył natomiast prawa własności istniejącej już wówczas działki o numerze 20432. Po dacie zawarcia wymienionej wyżej umowy ewidencja gruntów nie podlegała w istocie zmianom w zakresie dotyczącym nabytych przez skarżącego działek. Subiektywne odczucie skarżącego, że z mocy przywołanej wyżej umowy stał się właścicielem działek w kształcie sprzed modernizacji ewidencji nie może mieć znaczenia dla oceny sfery jego praw właścicielskich dokonywanej przez organ administracji prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Należy nadto zwrócić uwagę, że skarżący jest następcą prawnym zbywcy nieruchomości jedynie w zakresie wyznaczonym przedmiotem umowy sprzedaży. Skoro przedmiotem transakcji były wyłącznie działki ukształtowane w rezultacie modernizacji ewidencji w 1995r. to skarżący nie może powoływać się na sukcesję praw zbywcy w odniesieniu do gruntów, które nie były objęte transakcją. Zatem nie sposób twierdzić, by zaskarżona do sądu I instancji decyzja prowadzić miała do jakiegokolwiek uszczuplenia prawa własności skarżącego, które mogłoby być uznane za równoznaczne z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie znajdując w powyższych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną na rzecz skarżącego pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.