I OSK 1810/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 819/10 w sprawie ze skargi J. Ś. i S. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 819/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. i S. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że nieruchomość położona w K., oznaczona dawnym numerem [...] o łącznej pow. 742 m2, stanowiąca własność J. i S. Ś., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Repertorium A [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. Nr [...], pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K.. Wskazana nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], której w wyniku odnowy ewidencji gruntów miasta K. nadano nr ew. [...] /1, aktualnie stanowi dwie działki ew.: nr [...] /4 o pow. 439 m2 i nr [...] 5 o pow. 303 m2. Pismem z dnia 27 grudnia 1990 r. S. Ś. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] argumentując, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel określony zgodnie z wywłaszczeniem. W sprawie było wydanych szereg decyzji administracyjnych, jak również organ I instancji przeprowadził kilka rozpraw administracyjnych, oględziny spornego terenu, i sporządził dowód z przesłuchania świadków, co stało się materiałem dowodowym w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta K. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznając, iż cel wykupu został zrealizowany, a nieruchomość ta jest niezbędna i w całości wykorzystana na potrzeby Państwowej Straży Pożarnej. Na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku rozpoczęto bowiem prace związane z budowaniem rozbiegu do ściany ćwiczeń (wspinalni). Na części spornego terenu (stanowiącego w dacie sporządzania pierwszych oględzin jedną działkę ew. nr [...] /1, odpowiadającego aktualnej działce ew. nr [...] /5 o pow. 303 m2) znajduje się wspinalnia (ściana ćwiczeń) z torem utwardzonym do ćwiczeń załogi IR6 K. oraz słuchaczy Międzywojewódzkiego Ośrodka Szkolenia Pożarniczego. Kolejne oględziny potwierdziły obecność wspomnianej ściany ćwiczeń, poduszki amortyzacyjnej i dobiegu do wspinalni. Ponadto na działce nr [...] /4 o pow. 0,0439 ha znajdowały się garaże metalowe wykorzystywane do przechowywania sprzętu ratowniczego oraz magazyn środków gaśniczych i sorbentów, a następnie w 1994 r. wybudowano na tym terenie ogrodzony kort tenisowy. Nieruchomość obejmująca działki nr 3524/4 i nr 3524/5 stanowi zatem jednolity kompleks sportowo-ćwiczeniowy niezbędny dla utrzymania sprawności fizycznej strażaków. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania J. i S. Ś., Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, że decyzja lokalizacyjna Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. zatwierdziła plan realizacyjny adaptacji, modernizacji z nadbudową budynku głównego dla Zawodowej Straży Pożarnej w K. oraz budowy budynku warsztatowo-gospodarczego i stołówki dla Ochotniczej Straży Pożarnej w K. przy ul. R. i N.. Natomiast integralną część tej decyzji stanowił projekt zagospodarowania terenu - plan ogólny zagospodarowania terenu, zgodnie z którym na przedmiotowych działkach miał być zrealizowany parking i zieleń. Zmiana polegająca na wybudowaniu obiektów kompleksu sportowego dla strażaków zamiast parkingu nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikację projektu zagospodarowania terenu. Oddalając skargę J. i S. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgadza się z ustaleniami organów obu instancji, poczynionymi na podstawie akt sprawy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było przeznaczenie jej pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K., co wynika wprost z umowy kupna sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Potwierdza to decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. Nr [...]. Za kluczowe w tej kwestii należy uznać ustalenia dokonane na podstawie rozpraw administracyjnych, oględzin terenu, jak i zeznań świadków. Z protokołu z oględzin z dnia 12 grudnia 1994 r. wynika, iż przedmiotowa działka była od 1977 r. w posiadaniu Państwowej Straży Pożarnej w K., a od 1 lipca 1992 r. Rejonowej Komendy Państwowej Straży Pożarnej w K.. Zaraz po sporządzeniu aktu notarialnego z 1977 r. miała miejsce likwidacja starego ogrodzenia, likwidacja starej studni następnie postawienie przez PSP w K. nowego trwałego ogrodzenia. Na przedmiotowej działce posadowiono dwa blaszane garaże, które były wykorzystywane jako magazyny chemicznych środków gaśniczych oraz przechowalnia sprzętu specjalistycznego. Działka ta była niezbędna do wybudowania wspinalni (ściany ćwiczeń) z torem utwardzonym do ćwiczeń załogi IR6 K. oraz słuchaczy Międzywojewódzkiego Ośrodka Szkolenia Pożarniczego zbudowanych w latach 1982–1984. Ponadto pomiędzy torem do wspinalni, a ogrodzeniem wybudowano na niej wielofunkcyjne boisko sportowe. Wzniesione obiekty stanowią jeden kompleks sportowo-ćwiczeniowy niezbędny dla utrzymania sprawności fizycznej strażaków. Na części spornego terenu usytuowany jest kort do gry w tenisa, od strony północnej zorganizowana jest bieżnia do 100 m z przeszkodami do ćwiczeń pożarniczych, a od strony południowej znajduje się wspinalnia do ćwiczeń pożarniczych z dobiegiem. Wzdłuż dobiegu i wokół kortu znajdują się nasadzenia iglaków – 17 sztuk i drzewka owocowe 7 sztuk. Z planu ogólnego zagospodarowania terenu strażnicy pożarnej w K. wynika, że przedmiotowa działka stanowi niewielką część nieruchomości zajętej pod kompleks obiektów straży pożarnej w K.. Przedstawione ustalenia świadczą o tym, iż przedmiotowa nieruchomość, wbrew stanowisku skarżących, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ zobowiązany jest do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacji, gdy w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) - dalej ugn, w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia - bez względu na przyczynę takich zaniechań. Przesłanka z art. 137 ust.1 pkt 1 ugn zachodzi zatem w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Przyczynami zaś niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, może być zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub utrata ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie wskazane przesłanki nie zachodzą. Nie ma bowiem miejsca niepodjęcie prac w ogóle, czy odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 819/10 S. Ś. zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, a polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, dotyczącym wywłaszczonych gruntów, czasu i sposobu ich zagospodarowania, - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 137 ugn, - art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie istotnej części tych akt w zakresie zagospodarowania wywłaszczonego terenu i w konsekwencji oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd - pomimo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - zupełnie część akt sprawy w zakresie zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości oraz jego czasu, co jest kluczowym rozstrzygnięcie dla merytorycznej oceny zasadności wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w myśl art. 137 ugn. Sąd czyni nowe dowolne ustalenia w zakresie wywłaszczonych nieruchomości w szczególności, co do działki nr 3524/4 nie odnosi się do faktów ustalonych w toku postępowania. Sąd przyjął, iż jest na niej usytuowany kort tenisowy, jednak w toku postępowania ujawniono, że powstał w 1994 r., czyli po czasie, jaki był na realizację inwestycji zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wiążącym dla Sądu powinien być stan z dnia wniosku o zwrot nieruchomości tj. 29 grudnia 1990 r. Sąd dowolnie przyjął, jaki charakter ma ta nieruchomość, ale w czasie, który nie jest istotny dla przedmiotowego postępowania. W dotychczasowym postępowaniu kilkakrotnie były odmienne decyzje o zwrocie i odmawiające zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania tego przepisu, ponieważ obok zwięzłego przestawienia stanu sprawy i zarzutów skargi, zawiera podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, tj. art. 137 ugn w odniesieniu do stanu faktycznego, jaki został ustalony przez organy administracji i udokumentowany w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano natomiast, na czym polega naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, poprzestając w istocie na polemice z oceną Sądu I instancji. W szczególności nie wskazano, jaka część akt i jakie okoliczności dokumentująca, została przez ten Sąd pominięta, gdy Sąd ten, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo zrelacjonował ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie dotyczące podjęcia stosownych robót na przedmiotowej nieruchomości i stanu jej zagospodarowania zarówno w latach 70-tych, w latach 90-tych, jak i w chwili orzekania przez te organy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił okoliczność rozpoczęcia robót na tej nieruchomości w niedługim czasie po jej nabyciu w 1977 r., jako wykluczającą spełnienie przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze aktu notarialnego, co wynika z art. 216 ust. 1 ugn) stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Okoliczność wybudowania na części przedmiotowej nieruchomości kortu tenisowego dopiero w 1994 r. nie ma natomiast w sprawie żadnego znaczenia prawnego w kontekście przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, skoro teren ten, po jego nabyciu w 1977 r., został zajęty pod obiekty służące przechowywaniu sprzętu ratowniczego i środków gaśniczych, co wchodziło w zakres realizacji celu nabycia nieruchomości, a budowa kortu tenisowego stanowiła jedynie kolejny sposób zagospodarowania tego terenu. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu na kort tenisowy, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia zatem przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Również odmienność rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych w przedmiotowej sprawie na przestrzeni minionych lat nie ma żadnego znaczenia, ponieważ przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji są te decyzje, które pozostają w obrocie prawnym, z argumentacją zawartych w nich rozstrzygnięć wyrażoną w uzasadnieniach tych decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.