II SAB/Kr 139/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wykonania instalacji odprowadzania spalin skargę oddala. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz o nakazanie organowi administracji dokonanie odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie. Skarżący podniósł, że w dniu 4 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło jego odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 3 lutego 2011 r. Pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował o przyczynach zwłoki, jak również nie ustalił nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 27 czerwca 2011 r. skarżący skierował zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podniósł, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji przez okres prawie 4 miesięcy nie podjął żadnych działań, ani też nie wydał rozstrzygnięcia, mimo posiadania kompletu dokumentów. Ponaglony przez jednostkę nadrzędną, przystąpił do kompletowania materiału dowodowego. W tym celu wyznaczył sobie dodatkowy termin do załatwienia sprawy, wykraczający poza ramy czasowe określone w art. 35 k.p.a. bo aż 3 miesiące, w tym 2 miesiące wyznaczył organowi l instancji na dostarczenie dokumentów, które organ l instancji winien był zgromadzić przed wydaniem decyzji. Dalej skarżący podniósł, że w wyniku jego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w K. dodatkowego terminu na załatwienia sprawy. W dniu 12 września 2011 r. skarżący dokonał przeglądu akt sprawy i na tej podstawie stwierdził, że organ prowadzący sprawę nadal nie podejmuje żadnych działań mających na celu zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie i zakresie wskazanym w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane do organu II instancji w dniu 4 marca 2011 r. W dniu 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 136 k.p.a. którym zlecił organowi l instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 1 miesiąca od dnia uzupełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Główny Inspektor Budowlanego prowadził równolegle postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie i w dniu 8 sierpnia 2011 r. wydał postanowienie którym odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ zaznaczył też, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w dniu 16 września 2011 r., natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 30 września 2011 r. zakończył postępowanie odwoławcze poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji. Dodatkowo organ podniósł, że w związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, co stanowi przyczynę niezależną od organu, sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w k.p.a. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uzupełnienia materiału dowodowego przez organ l instancji, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Niezwłocznie po zebraniu materiału dowodowego tj. 6 dni po otrzymaniu uzupełnionych dowodów od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy zawiadomił strony, przed wydaniem decyzji, o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania w chwili, gdy biegł wyznaczony dla strony przez organ termin do zapoznania się z aktami sprawy, który upływał w dniu 22 września 2011 r., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została przez WINB w K. w dniu 30 września 2011 r. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Kr 143/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w zakresie żądania odszkodowania (punkt l), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (punkt II) i orzekł o kosztach postępowania (punkt III). Sąd w w/w wyroku uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenia się sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez sąd czyni, zatem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z art. 149 p.p.s.a., także w sytuacji, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może, bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został już wydany albo zobligować organ do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do dnia 11 stycznia 2012 r. sprawa została rozstrzygnięta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu 30 września 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji z dnia 3 lutego 2011 r. W tej sytuacji uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie było możliwe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania stało się bezprzedmiotowe, bowiem w jego toku nastąpiło zdarzenie w następstwie, którego sprawa się zakończyła. Uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe tylko przy jednoczesnym zobowiązaniu organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Tym samym wydanie aktu przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną M. W. wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 roku sygn. akt II OSK 1031/12 uchylił punkt II i III zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż o ile słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy, o tyle zrównanie przez Sąd pierwszej instancji (uznanie za identyczne) skargi na przewlekłość ze skargą na bezczynność w zakresie bezprzedmiotowości z uwagi na wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia było nieuprawnione. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to, zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom l. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom l. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Za wadliwością umorzenia niniejszego postępowania przemawia również cel, jakiemu ma służyć skarga w tym przedmiocie. Skarga ta nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. Ze względu na zmianę stanu prawnego wywołanego wejściem w życie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, póz. 409) zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt l OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, póz. 63) doznaje ograniczenia do sytuacji odnoszących się do skargi strony na bezczynność organu. Uchwała ta nie znajduje natomiast zastosowania w sprawach skarg dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi zważył co następuje: Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1267), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r, Nr 153, póz. 1270 ze zm.)-zwanej dalej p.p.s.a. Skarga jest nieuzasadniona. Skarżący M. W. wniósł skargę do tutejszego Sądu na przewlekłość postępowania administracyjnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 16.09.2011 r, w związku z nierozpoznaniem jego odwołania od decyzji organu l instancji. Sprawa z jego skargi na przewlekłość postępowania była już rozpatrywana przez NSA, który wyrokiem z dnia 5.07.2012 r. sygn. akt. II OSK 1031/12 uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku tut. Sądu z dnia 11.01.2012 r. sygn. akt. II SAB/Kr 143/11. NSA w wyroku wskazał, aby Sąd ponownie rozpoznając sprawę dokonał merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględniając argumentację NSA. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że tut. Sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest cyt. wyżej wyrokiem NSA z dnia 5.07.2012r. W myśl art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 37 §1 k.p.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący M. W. wyczerpał powyższy tryb składając w dniu 27.06.2011 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy oraz przewlekłe jej prowadzenie. W związku z tym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ MINB w K. jest dopuszczalna. W myśl art. 149 § 1 p.p.s..a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu kryterium zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia sądowego i ustalenie czy nakazanie organowi administracji publicznej, w trybie art. 149 p.p.s..a, wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w piśmie z dnia 22.03.2011 r. skierowanego do organu odwoławczego, które wpłynęło do tego organu 4.03.2011 r. wniósł o rozpatrzenie jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 3 lutego 2011 r. Organ nie dochował terminu miesiąca lub dwóch miesięcy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. i nie rozpatrzył jego odwołania w tych terminach, gdyż swoją decyzję wydał dopiero 30.09.2011r. Jednakże skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do tut. Sądu w dnia 16.09.2011 r, a organ INB w K. w dniu 30.09.2011 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie znak: [...] rozpatrując tym samym odwołanie skarżącego. W związku z tym, w ocenie Sądu w chwili składania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego działanie organu INB w K. nie można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ ten wydał decyzję w chwili kiedy biegł jeszcze termin zakreślony dla stron do zapoznania się a aktami sprawy. Również w chwili orzekania przez tut. Sąd tj. 25.10.2012 r. nie można stwierdzić, że stan przewlekłości trwał nadal. Ten stan przewlekłości postępowania administracyjnego ustał z chwilą wydania decyzji przez INB w K. w dnia 30.09.2011 r. Z tych względów skargę tę należało oddalić jako bezzasadną. Sąd podziela w pełni podobny pogląd wyrażony w postanowieniu NSA W-wa z dnia 8.09.20011 r. syg. II GSK 1224/11 LEX nr 1068790, że z art. 149 p.p.s.a wynika, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględniania skargi na bezczynność, czy też w ocenie tut. Sądu również na przewlekłość postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności. W ocenie Sądu, Sąd nie może orzekać o uznaniu, iż organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, czy też prowadził przez jakiś okres czasu przewlekle postępowanie, skoro wydając decyzję przerwał przewlekłe prowadzenie postępowania - (podobnie: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.11.2010 r. sygn III SAB / Gd 10/10 LEX nr 758270). Sąd w przedmiotowej sprawie, rozstrzygając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub czynności zgodnie z art. 149 p.p.s..a, skoro organ wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, ponieważ brak jest podstawy prawnej do takiego wyrzeczenia. Przepis art. 149 p.p.s..a nie daje podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu nawet wówczas, gdy przedmiotowa decyzja INB w K. z dnia 30.09.2011 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to niewątpliwie należy uznać, że organ nie rozpoznał odwołania skarżącego w terminie i prowadził o postępowanie przewlekle od 4.03.2011 r. do 15.08.2011 r. tj. do złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Niemniej jednak w okresie od 16.09. 2011r. tj od dnia wniesienia skargi na przewlekłość do tut. Sądu, do dnia jej rozpoznania przez organ tj 30.09.2011 r. nie można uznać aby organ INB w K. prowadził przewlekle postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.