I SA/Wa 1971/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r. stwierdził nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła Spółka [...] z siedzibą w S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że z uwagi na fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r., jak i obecnie wnioskodawcy nie przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], nie jest możliwe przyznanie mu przymiotu strony postępowania, co z kolei uniemożliwia wszczęcie postępowania na jego wniosek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu Spółka zarzuciła decyzji Ministra naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 12, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie wykazał żadnego tytułu prawnorzeczowego do opisanej nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Przymiotu tego skarżąca Spółka nie posiadała również w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Minister podniósł, że wskazana Spółka przy piśmie z dnia 23 lipca 2010 r. wniosła o uzupełnienie zawartego w aktach postępowania materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma, a także o przesłuchanie świadków wymienionych w tym piśmie. Organ wyjaśnił, że jego obowiązkiem przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zajmowanie się kwestiami dla sprawy istotnymi, w tym przypadku - pozwalającymi na ustalenie legitymacji Spółki do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W świetle czego podniesione przez wnioskującą spółkę uwagi nie mają znaczenia dla dokonanej oceny materiału dowodowego. Minister wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ nadzorczy ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji wydanej na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania było dokonanie ustaleń, czy wnioskująca Spółka ma legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej. Nadto postępowanie wyjaśniające w sprawie, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, mogło dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Reasumując organ wskazał, że Spółka [...] z siedzibą w S. nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego i z tej przyczyny był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej w sprawie. Mając powyższe na uwadze, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [....] z siedzibą w S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 28, 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 kpa, polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy i tym samym naruszeniu zasady obiektywizmu, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała ważnego interesu prawnego domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r., a także, że nie posiada ona przymiotu strony wnioskowanego postępowania. Ponadto w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wskazano na nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustaleń w zakresie, czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1996 r. nie doszło do naruszeń obowiązującej procedury, pomimo sygnalizacji w przedmiotowej sprawie takich naruszeń jak: - brak wykazania w karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, że spółka posiadała od dnia [...] września 1983 r. w sposób samoistny zarówno nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] jak i nabyty budynek [...], - brak powiadomienia spółki o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w tej sprawie, - nieuwzględnienie faktu, że Gmina S. miała świadomość i uznawała na zewnątrz, że spółka jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz budynku [...], - nieuwzględnienie faktu zapewnienia złożonego publicznie przez przedstawicieli Gminy S. w obecności członków zarządu spółki, że po uzyskaniu w wyniku decyzji komunalizacyjnej własności przedmiotowej nieruchomości, Gmina S. zwróci spółce przedmiotową nieruchomość wraz z budynkiem [...], albowiem strony uznały, że jest to jedyny możliwy sposób do uregulowania zaniechań poczynionych w latach 80-tych XX wieku, a polegających na braku formalnych ustaleń w zakresie działki nr [...], 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na braku obligatoryjnego zawieszenia postępowania w związku z toczącą się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawą w zakresie zagadnienia wstępnego w przedmiocie ustalenia przymiotu strony w niniejszym postępowaniu oraz wydania kserokopii tudzież uwierzytelnionych odpisów z akt niniejszej sprawy, a w związku z powyższym naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wszystkich koniecznych elementów. Skarżąca Spółka w obszernym uzasadnieniu skargi przytoczyła szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. uczestnik postępowania Gmina S. wniosła o oddalenie skargi, popierając w całości wyrażone w sprawie stanowisko organu. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej spółki poparł skargę. Ponadto wyjaśnił, że spółka nie posiada żadnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego ani orzeczenia sądowego o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości, z których wynikałby tytuł prawno-rzeczowy Spółki do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Spółka nie wystąpiła również do sądu powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, powołując się na art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Przepis ten stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wydana na tej podstawie decyzja ma zatem charakter rozstrzygnięcia formalnego, które może być wydane stosownie do art. 157 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wówczas bowiem organ nadzoru nie może badać merytorycznej zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a musi ograniczyć postępowanie do badania, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, bądź nie brała udziału w tym postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. O tym bowiem, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga wyżej przepis art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżąca Spółka posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. wydana została na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ miał obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja komunalizacyjna, o której mowa, jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Skarżąca Spółka nie była stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymowała się bowiem w dacie 10 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Skarżąca Spółka również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowy do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy oraz treści złożonej skargi skarżąca Spółka upatruje swój interes prawny w fakcie "odkupienia od jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa przedmiotowego mienia" oraz faktu, że "skarżący nabył przedmiotowy tartak, użytkował tatarak jak właściciel, płacił należne podatki, ubezpieczał całą nieruchomość, poczynił także nakłady na jego bieżące funkcjonowanie" (k-7 akt sądowych). Jednakże przekonanie skarżącej Spółki, że "jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz budynku tartaku chłopskiego" (k-7 akt sądowych), nie znajduje żadnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu [...] września 1983 r. został spisany dokument pod nazwą "Protokół", z którego strona skarżąca wywodzi swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości (k-29 akt adm.). Jak wynika z jego treści, spisanie tego dokumentu nastąpiło na okoliczność "ustaleń przekazania tartaku eksploatowanego przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w S. na rzecz Spółki [...]. Z informacji zawartych w tym dokumencie wynika, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej ceduje na rzecz Spółki [...] "swoje prawa z umów dzierżawnych na których położony jest [...]", natomiast wymienione w tym dokumencie kwoty, które miała zapłacić skarżąca Spółka były jedynie za nabyte od Przedsiębiorstwa "środki trwałe i przedmioty nietrw.". Dokument ten, wbrew przekonaniu skarżącej Spółki, nie przenosił na nią własności przedmiotowej nieruchomości a wpłacane ratalnie spłaty pieniężne nie stanowiły ceny zakupu działki z [...]. W wyniku tego protokołu na skarżącą Spółkę zostały przeniesione jedynie prawa z umów dzierżawnych, których do tej pory stroną było Przedsiębiorstwo [...] w S., zaś wpłacone kwoty stanowiły zapłatę za środki trwałe i nietrwałe, które Przedsiębiorstwo przekazało skarżącej Spółce. Również fakt ponoszenia nakładów, płacenia podatków oraz składek ubezpieczeniowych przez skarżącą Spółkę nie jest, wbrew wywodom zawartym w złożonej skardze, dowodem potwierdzającym posiadanie przez Spółkę praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Brak prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają również wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika skarżącej Spółki na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r. Z wyjaśnień tych wynika, że Spółka nie posiada żadnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego ani orzeczenia sądowego (np. o zasiedzeniu spornej nieruchomości), z których wynikałby tytuł prawnorzeczowy Spółki do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że skarżąca Spółka nie legitymowała się w dacie komunalizacji i również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, które warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą Spółkę argumenty merytoryczne co do prawidłowości decyzji komunalizacyjnej nie mogły być przez organ nadzoru rozpatrzone. W tym stanie Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżąca Spółka nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, że podniesionie w złożonej skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przywołanych w niej przepisów prawa uznać należy za nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.