III SA/Łd 74/11

Dnia 15 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – K. D. kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nie zezwolił wnioskodawcom: B., K., A. i M. D. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr 713 Ł. – J. ( ulica R.) na działki o numerach ewidencyjnych [...] położone w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, iż wnioskodawcy wystąpili o lokalizację zjazdu indywidualnego z ulicy R. będącej ciągiem drogi wojewódzkiej Nr 713 na działki o numerach ewidencyjnych [...] położone w miejscowości K. Wymienione działki położone są pomiędzy drogą wojewódzką Nr 713 i drogą gminną – ulica B. Droga wojewódzka Nr 713 jest drogą klasy G i ma za zadanie obsługę ruchu regionalnego. Oznacza to, że obsługiwanie przez tę drogę ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania jako utrudniające prawidłowe spełnienie podstawowego zadania i zwiększające niebezpieczeństwo ruchu powinno odbywać się o ile taka możliwość istnieje poprzez drogi niższej kategorii oraz należy ograniczać na niej liczbę zjazdów. Organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz. 430). Ustawodawca redagując przepisy powołanego rozporządzenia nałożył na zarządców dróg obowiązek należytej dbałości o pas drogowy, a w szczególności zachowania właściwego poziomu bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze m. in. poprzez ograniczenie zjazdów na drogi wojewódzkie. Każdy dodatkowy zjazd z drogi wojewódzkiej klasy G stanowi dodatkowe źródło kolizji, a w konsekwencji wpływa na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. Zgodnie z pomiarem natężenia ruchu wykonanym w 2005 r. na drodze wojewódzkiej Nr 713 na odcinku przyległym do terenu działki występuje natężenie wynoszące 5672 pojazdy na dobę. Zezwolenie wszystkim właścicielom działek przy drodze wojewódzkiej klasy G na lokalizacje zjazdów spowodowałoby utratę dotychczasowego charakteru drogi. Organ postanowił nie uzgodnić lokalizacji zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 713 na działki o numerach ewidencyjnych [...] z uwagi na możliwość obsługi komunikacyjnej tych działek z drogi gminnej – ulicy B. Od decyzji organu administracji pierwszej instancji odwołał się K. D., wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymienione działki przeznaczone są pod działalność usługowo – handlowo – produkcyjną. W takim właśnie charakterze, a konkretnie jako miejsce składowania materiałów budowlanych inwestor zamierza wykorzystywać działki. Wykonanie indywidualnego zjazdu o odpowiednich parametrach jest niezbędne do użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem a w szczególności umożliwi wjazd ciężkich samochodów z materiałami budowlanymi. Chybiony jest argument organu administracji I instancji dotyczący skierowania przejazdu samochodów ciężarowych równoległą ulica R., to jest drogą gminną. Zgodnie z pismem Wójta Gminy A.droga ta nie posiada parametrów umożliwiających skierowanie na nią samochodów ciężarowych obsługujących firmę strony. Takie rozwiązanie skutkowałoby przewożenie ciężkich ładunków ulicą zaprojektowaną i wykonaną wyłącznie dla obsługi ruchu lokalnego ( samochody osobowe mieszkańców domów położonych przy tej ulicy, ruch pieszych w tym dzieci). W przekonaniu strony mechaniczne stosowanie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sytuacji przeznaczenia działek pod działalność usługowo- handlowo – produkcyjną i zamiaru prowadzenia przez stronę działalności polegającej na sprzedaży hurtowej materiałów budowlanych jest nie tylko sprzeczne ze słusznym interesem strony, ale także z interesem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizacje zjazdu na czas określony ( ust. 4). Wydając decyzję zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz. 430) – w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział skrzyżowań i zjazdów: 3) zjazd publiczny – określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej z jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, 4) zjazd indywidualny – określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Przepis § 77 cyt. rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych. Przy podejmowaniu decyzji o ustanowieniu zjazdów z drogi publicznej zarząd musi kierować się koniecznością zapewnienia ruchu na drodze, któremu zagraża nadmierna ilość zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu. W niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze, że droga nr 713 jest drogą wojewódzką klasy G, dla której należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, co wynika wprost z przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy miedzy węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp miedzy węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L ( wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotowe działki mają dostęp do drogi gminnej. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ponadto w orzecznictwie sądów podkreśla się, iż z faktem bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. W sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi działa w granicach uznania administracyjnego, co wynika z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Możliwość orzekania w sprawach tego rodzaju w ramach uznania administracyjnego została jednak w znacznym stopniu ograniczona regulacjami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wskazują na konieczność uwzględnienia wymagań bezpieczeństwa ruchu drogowego przy lokalizacji zjazdu publicznego, w szczególności zjazdu z drogi klasy G. Konsekwencją prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym stało się zatem uprawnienie organu do ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Okoliczność, że na przedmiotowych działkach jest planowane prowadzenie działalności gospodarczej wskazuje, że planowany zjazd miałby charakter publiczny, a nie indywidualny. Jednakże niezależnie od faktu czy zjazd będzie miał charakter indywidualny czy publiczny przeprowadzone postępowanie wykazało, że jego lokalizacja na działkach nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dokonana przez organ odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z przedmiotowej działki nie narusza granic uznania administracyjnego. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że zgadza się ze stanowiskiem organu w zakresie obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na drogach. Realizacja tego obowiązku nie uchyla jednak konieczności stosowania innych przepisów prawa, w szczególności przepisów proceduralnych. Decyzja o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu jest decyzją uznaniową. Wydając ją organ administracji jest zobowiązany kierować się zasadami wskazanymi w art. 7 k.p.a. , to jest powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i uwzględnić przy tym interes społeczny i słuszny interes stron. Decyzja powinna wyjaśniać stronom przesłanki stanowiące jej podstawę i odnosić się do wszystkich twierdzeń stron ( art. 11 k.p.a.). W ocenie skarżącego żadna z przytoczonych zasad postępowania administracyjnego nie została uwzględniona w jego toku. Organy administracji nie tylko nie uwzględniły słusznego interesu strony, ale nawet nie kierowały się interesem społecznym. Zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie leży w interesie społeczności i to nie tylko lokalnej. Prowadzenie działalności gospodarczej i jej rozwój sprzyjają rozwojowi Państwa oraz wzmacniają lokalną społeczność. Wydając decyzję o niewyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu organ nie tylko nie wskazał w jaki sposób i z jakich przyczyn pogorszy to stan bezpieczeństwa na drodze, posługując się jedynie gołosłownymi twierdzeniami o natężeniu ruchu i przytaczając bez komentarza przepisy prawa, ale też nie wskazał żadnego rozwiązania alternatywnego, ignorując dokument urzędowy w postaci zaświadczenia Wójta Gminy A., co do treści którego organ II instancji w ogóle się nie wypowiedział, choć zauważył jego istnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentacją wcześniej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. wyjaśnił, że droga gminna jest drogą wąską i nie ma możliwości wjazdu na teren nieruchomości ciężkich pojazdów. Wskazał, iż droga gminna to ulica B., zwana przez mieszkańców " drogą przez wieś". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia stanu sprawy, z naruszeniem przepisów artykułów 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej ustawy) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ustępu 2. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na czas określony. Decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ zatem może ( ale nie musi) wyrazić zgodę po należytym przeprowadzeniu postępowania i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Decyzja uznaniowa nie może być dowolna. Na organie działającym w ramach uznania administracyjnego oprócz przestrzegania zasad obowiązującego prawa, spoczywa obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. Organ odwoławczy nie wyrażając zgody na lokalizacje zjazdu oparł się na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w szczególności § 77 i § 9 ust. 1 pkt 4. Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów, jak trafnie wskazał organ, przewiduje dostosowanie zjazdu do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Z kolei § 9 ust. 1 pkt 4 stwierdza, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg wyższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki mają dostęp do drogi gminnej, a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie zjazdu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż podstawową zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, dokonać jego wnikliwej analizy, uwzględniając interes społeczny oraz nie kolidujący z nim interes strony. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję nie wyjaśnił jednoznacznie czy i jaką drogą, inną niż droga klasy G Nr 713, możliwy jest dojazd do działek będących własnością wnioskodawców. Stwierdził, że dojazd jest możliwy drogą gminną - ulicą R., podczas gdy organ I instancji wyraźnie wskazał, iż obsługa komunikacyjna działki jest możliwa drogą gminną – ulicą B. Organy obu instancji nie dołączyły do akt dokładnej mapy z zaznaczonymi drogami i ich nazwami. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Wójta Gminy A. z dnia [...] r. wynika, iż drogą gminną w K. jest ulica R. ( nie ul. B.). Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji także do pisma Wójta, w części dotyczącej braku parametrów drogi gminnej do obsługi pojazdów dostarczających materiały budowlane do firmy wnioskodawców. Ponadto organ odwoławczy nie przedstawił swojego stanowiska w zakresie zarzutów odwołania, dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców wsi K. w przypadku skierowania pojazdów ciężarowych na niedostosowaną do obsługi takich pojazdów drogę gminną. Organ ten, powołując się na zasady bezpieczeństwa ruchu odniósł się jedynie do zagrożeń występujących na drodze wojewódzkiej. Całkowicie pominął natomiast kwestię konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze gminnej. W ocenie Sądu, w świetle art. 7 k.p.a., należało przy wydawaniu decyzji mieć na względzie także interes społeczny mieszkańców miejscowości K. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ( v. System Informacji Prawnej Lex nr 366231) stwierdził, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, ze tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można zatem, jak uczynił to organ odwoławczy, przyjmować, iż w każdym przypadku gdy nieruchomość ma dostęp do drogi gminnej nie jest możliwa lokalizacja zjazdu z drogi klasy G. W ocenie Sądu lokalizacja jest dopuszczalna, gdy dojazd do nieruchomości drogą gminną nie jest możliwy ze względów bezpieczeństwa ruchu lub warunków technicznych drogi, a za lokalizacją zjazdu przemawiać będzie interes społeczny. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę uzupełni materiał dowodowy o dokładną mapę zawierającą opis dróg umożliwiających dojazd do przedmiotowej nieruchomości. Ustali czy drogą gminną mogą dojeżdżać do hurtowni wnioskodawców samochody transportujące materiały budowlane, nie zagrażając bezpieczeństwu mieszkańców miejscowości K. Dołączy do akt aktualną dokumentację dotyczącą natężenia ruchu na drodze Nr 713 na odcinku przylegającym do terenu przedmiotowej działki. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dane określające natężenie ruchu pojazdów pochodzą sprzed 6 lat, a ponadto nie zostały potwierdzone jakimikolwiek materiałami źródłowymi. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ będzie w stanie dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy i podjąć trafną decyzję. W uzasadnieniu podjętej decyzji wypowie się, czy zgodne z interesem społecznym będzie skoncentrowanie na drodze gminnej ruchu pojazdów ciężarowych dowożących towar do hurtowni wnioskodawców, czy też zlokalizowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji ( niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) Sąd za bezprzedmiotowe uznał rozstrzyganie w sprawie jej wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a. do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.). t.p.