II SAB/Wa 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Burmistrza Miasta G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. o udzielenie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta G. do rozpoznania wniosku J. D. z dnia [...] listopada 2010 r. o udostępnienie umów zawartych w 2009 r. przez Miasto G. z Kancelarią Prawną r. pr. K. M. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od Burmistrza Miasta G. na rzecz J. D. kwotę 100 ,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. J.D. wystąpił do Burmistrza Miasta G., w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie, w formie listu elektronicznego, następującej informacji: – ile wynosiły wydatki Miasta G. w związku z korzystaniem w 2009 r. z usług Kancelarii Prawniczej mgr K.M. (Kancelaria Prawnicza K.M. ul. [...] P.). Jednocześnie wnioskodawca wniósł o: – kopię wszystkich umów zlecenia lub umów o dzieło, zawartych w 2009 r. z ww. Kancelarią; – przedstawienie kopii wszystkich faktur za usługi ww. Kancelarii w 2009 r.; – przedstawienie ofert finansowych innych kancelarii prawniczych w 2009 r., złożonych w Urzędzie Miasta G. w związku z propozycją świadczenia usług prawnych; – przedstawienie tygodniowego rozkładu godzin pracy i ewidencję czasu pracy pracownika lub pracowników ww. Kancelarii w Urzędzie Miasta w G. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Burmistrz Miasta G., pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], poinformował wnioskodawcę, że: – w 2009 r. na obsługę prawną Kancelarii Prawniczej K.M. została wydatkowana kwota 28 800 netto plus VAT 6 336, łącznie 35 136 zł brutto; – obsługa prawna była wykonywana na podstawie umowy zlecenie, zawartej 02 stycznia 2009 r., a nie w ramach umowy o pracę, w związku z czym nie jest prowadzona ewidencja czasu pracy; – w 2009 r. do Urzędu Miasta G. nie wpłynęła żadna oferta na świadczenie usług prawnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. J.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem J.D. nie otrzymał on odpowiedzi w następującym zakresie: – nie uzyskał on kopii umowy zlecenia, zawartej w 2009 r. przez Burmistrza Miasta G. z Kancelarią K.M.; – nie udostępniono mu kopii faktur za usługi Kancelarii K.M. dla Urzędu Miasta w G. w 2009 r. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Burmistrz Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w odpowiedzi pisemnej z dnia [...] listopada 2010 r. na wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, że kwota wydatkowana na obsługę prawną wykonywaną przez Kancelarię K.M. w 2009 r. wynosiła 35 136 zł brutto, że obsługa wykonywana była na podstawie umowy zlecenia, w związku z czym nie jest prowadzona ewidencja czasu pracy, a innych ofert na obsługę prawną Urzędu w 2009 r. nie było. Nie udostępniono natomiast J.D. faktur wystawionych przez K.M., ani zawartej umowy. Zdaniem Burmistrza Miasta G., faktury wystawione przez podmioty niebędące podmiotami publicznymi nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, faktura nie jest bowiem dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 6 ww. ustawy, i nie jest dokumentem, który organ kieruje do innego podmiotu. W ocenie organu, umowa zawarta z K.M. nie jest zawarta w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych ze względu na ogólną wartość zamówienia, w związku z czym także nie podlega udostępnieniu. Udostępnieniu na zasadzie art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych podlegają umowy zawarte z zachowaniem trybu przewidzianego w tej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje częściowo na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta G. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się więc do oceny tego, czy faktury wystawione przez Kancelarię Prawniczą r. pr. K.M. oraz umowa zawarta z Kancelarią Prawniczą r. pr. K.M., mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza sporem jest bowiem okoliczność, iż powyższej dokumentacji organ nie ujawnił wnioskodawcy. Odnosząc się do materii związanej z żądaniem udostępnienia powyższych faktur, należy na nią spojrzeć przez pryzmat art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten odnosi się bowiem do kwestii udostępniania dokumentów. W świetle art. 6 ust. 2 ww. ustawy, aby dokument podlegał udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi mieć cechy dokumentu urzędowego, tj. być oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu lub złożonym do akt sprawy. Treść powyższego przepisu wskazuje więc jednoznacznie na to, iż faktury oznaczone we wniosku nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji. Nadto podkreślić należy, iż faktury VAT nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakich mowa w omawianej ustawie. Stąd żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione w świetle przedmiotowej ustawy. Faktura jest jedynie dowodem dla organów podatkowych, potwierdzającym wykonanie określonej w niej usługi (patrz wyrok WSA w Opolu z 11.06.2007 r., sygn. akt II SA/Op 109/07). Co zaś się tyczy kwestii związanej z udostępnieniem umowy zawartej z Kancelarią Prawniczą r. pr. K.M., to w ocenie Sądu, argumenty podniesione przez organ dla uzasadnienia nieudostępnienia żądanej umowy, pozostają w oderwaniu od materii faktycznej niniejszej sprawy. W sytuacji bowiem, gdy zawarcie przedmiotowej umowy nie nastąpiło w ramach uregulowanych ustawą o zamówieniach publicznych, brak jest podstaw do tego, aby żądanie zgłoszone przez wnioskodawcę, oceniać przez pryzmat tej ustawy. Skoro więc sporna umowa nie była zawarta w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, dostęp obywateli do jej treści jest możliwy wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego jako zasadna jawi się konkluzja, iż Burmistrz Miasta G. nie rozpoznał wniosku strony z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie żądania udostępnienia umowy zawartej z Kancelarią Prawniczą r. pr. K.M.. Nie udzielił bowiem informacji w tej materii, ani też nie wydał decyzji odmownej. Powyższe sprawia, iż organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie. Organ rozpoznając wniosek w omawianej części, winien więc dokonać analizy przedmiotowego żądania przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i ocenić, czy żądana umowa może zostać udostępniona wnioskodawcy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 7