II SA/Wa 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Anna Mierzejewska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego na studiach podyplomowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] ; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] października 2010 r. M.S. (dalej jako skarżący) wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], za pośrednictwem Ośrodka Aktywizacji Zawodowej w [...], o udzielenie pomocy rekonwersyjnej w kwocie 5250 zł, dotyczącej refundacji kosztów szkolenia na studiach [...] na kierunku "[...], organizowanych przez Wyższą Szkołę [...] w okresie od października 2009 r. do marca 2011. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nie wyraził zgody na świadczenie skarżącemu pomocy rekonwersyjnej we wnioskowanym zakresie. Uznał bowiem, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 120 ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Zgody na udzielenie pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego nie wyraził bowiem Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie, podkreślił, że odmowa dowódcy jednostki wojskowej nie została poparta żadną podstawą prawną, nie posiada też żadnego uzasadnienia prawnego ani formalnego. W ocenie skarżącego dowódca jednostki wojskowej przy podejmowaniu swojej decyzji posłużył się rozporządzeniem, które już nie obowiązuje. To bowiem w świetle przepisów rozporządzenia z 20 kwietnia 2009 r. do celów rekonwersyjnych należało przedstawić decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Obecnie obowiązujące przepisy wymagają jedynie dołączenia decyzji o zawarciu kontraktu lub kadencji. Nadto skarżący wyraził przekonanie, że zgoda dowódcy jednostki wojskowej winna być wyrażona, zgodnie z art. 106 kpa, w formie postanowienia. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu wskazał na fakt, iż pomocą rekonwersyjną w zakresie przekwalifikowania zawodowego może być objęty, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, żołnierz zawodowy, a w materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie występuje dokument, w którym dowódca jednostki wojskowej nie wyraża zgody na korzystanie z pomocy rekonwersyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzą zatem przesłanki z art. 120 ww. ustawy. Jednocześnie organ uznał, że forma dokumentu, w którym dowódca wyraża swoje stanowisko w kwestii korzystania przez żołnierza z przekwalifikowania zawodowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu również data obowiązywania kolejnych wersji rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej regulujących realizację pomocy rekonwersyjnej nie jest znacząca w przedmiotowej kwestii. Znaczącym jest natomiast fakt, że skarżący realizuje studia [...] bez zgody dowódcy jednostki wojskowej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 106 kpa poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo niezajęcia stanowiska przez inny organ wyrażający zgodę w postaci postanowienia, na które służy zażalenie, art. 107 kpa poprzez brak podstawy prawnej i oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest słuchaczem studiów [...] w Wyższej Szkole [...], na które uczęszcza za wiedzą dowódcy jednostki wojskowej oraz, że jego kontrakt upływa w czerwcu 2012 r., czyli w okresie krótszym niż dwa lata. Dlatego też w jego ocenie spełnia warunki ubiegania się o pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego przewidziane w art. 120 ww. ustawy i w rozporządzeniu MON z 30 kwietnia 2010 r. Odwołując się do treści przepisu art. 120 ust. 3 pkt 2 i art. 114 ust. 5 i 6 ww. ustawy skarżący zauważył, że nie ma możliwości prawnej wypowiedzenia stosunku służbowego w trybie dwuletnim, w związku z czym dowódca jednostki wojskowej nie może posiadać informacji popartej dokumentami, że zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej miałoby nastąpić w okresie dwóch lat. W Wojsku Polskim nie istnieje żaden dokument urzędowy, który potwierdzałby zwolnienie żołnierza z dwuletnim wyprzedzeniem. W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że we wniosku wyraźnie deklarował, że w 2011 r. na pewno wypowie stosunek służbowy oraz, że jego kadencja upływa w czerwcu 2012 r., czyli w okresie krótszym niż dwa lata. Powtarzając zarzuty z odwołania skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 106 kpa zgoda dowódcy jednostki wojskowej przewidziana w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych powinna być wyrażona w formie postanowienia. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nie miał prawa wydać negatywnej decyzji do chwili zajęcia stanowiska przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wydanie decyzji mimo braku stosownego postanowienia stanowi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa – przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ I instancji nie podał jakiejkolwiek umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz nie wskazał, jaki zachodzi związek między tą ocena, a treścią rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w decyzji organu odwoławczego skarżący, odwołując się do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwrócił uwagę, że był on zobowiązany jedynie do poinformowania dowódcy o realizowanych studiach, co też uczynił, a dowodem tego jest udzielenie przez dowódcę jednostki urlopu w celu wzięcia udziału w zjazdach uczelni, co jest każdorazowo udokumentowane w rozkazach dziennych. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, podkreślając, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczącym jest przede wszystkim fakt, iż skarżący nie otrzymał zgody Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] na realizację wnioskowanego przekwalifikowania zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M.S. skargi na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 120 ust 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata, udzielonej przez właściwe organy. Cytowany przepis art. 120 ust. 3 pkt 2 odwołuje się do znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy (art. 106 kpa). Przepis art. 106 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 kpa występuje organ administracji, przed którym toczy się główne postępowanie administracyjne oraz organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Stanowisko to może być wyrażone w różnych mniej lub bardziej stanowczych formach m.in. takich jak opinia, którą jak się przyjmuje, jest "najluźniejszą", niewiążącą formą, czy też zgoda lub uzgodnienie, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (por. uchwała 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 3/1999 poz. 80). Niezależnie jednak od formy, w jakiej wyrażane jest stanowisko organu współdziałającego, należy przyjąć – mając na względzie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz działanie organów na podstawie i w granicach prawa, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 kpa musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy ad meritum. Inaczej mówiąc organ współdziałający jest umocowany do działania ze względu na swoje zdania w sferze publicznoprawnej, wynikające z jego specjalizacji i posiadanej w tym zakresie wiedzy. Przenosząc powyższe wywody na kanwę niniejszej sprawy Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym forma dokumentu zawierającego stanowisko dowódcy w kwestii korzystania przez żołnierza z przekwalifikowania zawodowego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to powinno być wyrażone zgodnie z art. 106 § 5 kpa – w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jednym z elementów procesowych, zapewniających stronie kontrolę zgodności postanowienia organu współdziałającego z jej interesem prawnym i jego obronę w toku instancji, jest obowiązek uzasadnienia postanowienia. Storna może dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego. W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, a dowódca jednostki wojskowej, w której służy skarżący, swój brak zgody na udzielenie pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego, zawarł w piśmie z [...] października 2010 r. W tych okolicznościach, z uwagi na niezachowanie dla takiego stanowiska formy wymaganej prawem, nie można uznać, że został wypełniony – określony w art. 120 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – obowiązek uzyskania zgody dowódcy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, jest podstawą wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia postępowania jest w tym przypadku obraza norm materialnego prawa administracyjnego. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje przy tym niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić także należy uwagę, że zgoda dowódcy tj. jego stanowisko wyartykułowane w postanowieniu o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody dotyczy wydania przez dyrektora wojskowego biura emerytalnego decyzji i odnosi się przede wszystkim do warunków lub następstw owej decyzji administracyjnej, ogranicza się więc do sfery czynników kształtujących jedynie przesłanki motywacyjne organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (podobnie, aczkolwiek na tle przepisów innej ustawy wypowiedział się na temat roli organu współdziałającego NSA w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 883/99, LEX nr 54121) Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], jako organ współdziałający, nie mógł zatem w sposób stanowczy rozstrzygać o spełnieniu bądź niespełnieniu określonych w art. 120 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przesłanek, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, aczkolwiek bez zachowania formy wymaganej prawem. Zostało to bowiem zastrzeżone do właściwości innego organu tj. dyrektora wojskowego biura emerytalnego. Natomiast działając w granicach własnych kompetencji i powierzonych mu przez ustawę zadań, powinien przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji, jednakże bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje tego organu. Tego elementu zabrakło w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, opierający się w istocie na przyjęciu, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych upoważniających do uzyskania pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego, przesądził o rozstrzygnięciu sprawy przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. Tym samym można uznać, że organ właściwy do wydania decyzji nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do których zbadania został upoważniony przepisem ustawy, a jedynie oparł się na stanowisku innego organu, który wkroczył w jego kompetencje. Przy takim modelu postępowania, jaki przyjęły organy w niniejszej sprawie, skarżący została w istocie pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Powstała bowiem taka oto sytuacja, że brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, przesądzający o treści rozstrzygnięcia dyrektora wojskowego biura emerytalnego, został wyrażony w piśmie i na żadnym etapie postępowania skarżący nie mógł polemizować ze stanowiskiem dowódcy i bronić swoich racji w tym zakresie postępowania. Marginalnie należy zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko powinien zachować większą staranność przy przedstawianiu stanu faktycznego sprawy. Nie powinien wskazywać na treści zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które w rzeczywistości nie zostały tam zawarte. Takie postępowanie organu podważa bowiem zasadę zaufania obywateli do organów państwa, w tym znaczeniu, że skarżący może mieć uzasadnione wątpliwości co do rzetelnego rozpatrzenia jego sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, jak również okoliczności związane z wypowiedzeniem przez skarżącego stosunku służbowego, które to wypowiedzenie było sygnalizowane w toku postępowania zmierzającego do uzyskania pomocy rekonwersyjnej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.