II SA/Wa 382/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia stopnia zdolności do służby w Policji, związku schorzenia ze służbą oraz inwalidztwa 1. oddala skargę w zakresie orzeczenia określającego stopień zdolności do służby w Policji; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie. W.R. wniósł skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., które wydane zostało na skutek rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Do wydania powyższego orzeczenia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku ze złożeniem przez W.R. raportu o zwolnienie ze służby w Policji wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. został skierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. w celu wydania orzeczenia o przydatności do dalszej służby w Policji lub na zajmowanym stanowisku. W.R. z dniem [...] lutego 2010 r. odszedł ze służby w Policji na zaopatrzenie emerytalne. W dniu [...] lipca 2010 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w W. wydała orzeczenie nr [...], w którym stwierdziła, że W.R. jest całkowicie niezdolny do służby w Policji, zaliczając go do trzeciej grupy inwalidów. Jednocześnie Komisja orzekła o braku związku stwierdzonych schorzeń ze służbą w Policji. Od powyższego orzeczenia W.R. złożył odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, wnosząc o uznanie, że stwierdzone inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA, po przeprowadzeniu dodatkowych konsultacji lekarskich, uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w celu ponownego rozpatrzenia i wydania nowego orzeczenia. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydała w dniu [...] listopada 2010 r. orzeczenie nr [...], w którym stwierdziła, że W.R.jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem, nie zaliczając go do żadnej grupy inwalidów. Jednocześnie Komisja orzekła o braku związku stwierdzonych w orzeczeniu schorzeń ze służbą w Policji. Od powyższego orzeczenia W.R. złożył odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W., w którym wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia; 2. zaznajomienie go z materiałami postępowania, przed wydaniem orzeczenia ostatecznego; 3. wydanie nowego orzeczenia stwierdzającego jego całkowitą niezdolność do służby w Policji oraz orzeczenie inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą; 4. wyłączenie na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. [...] dr B. od udziału w postępowaniu jako biegłego konsultanta; 5. ponowne przeprowadzenie badań-konsultacji [...] przez niezależnych biegłych; 6. dołączenie do akt postępowania kserokopii dokumentacji leczenia z Poradni Zdrowia [...] MSWiA przy ul. [...] w W. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w W., po przeprowadzeniu dodatkowej konsultacji [...] oraz uzupełniającego badania [...] zleconego przez lekarza [...], wydała orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym podtrzymała orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA stwierdzając, że aktualny stan zdrowia W.R. nie powoduje całkowitej niezdolności do służby w Policji, a jedynie ją ogranicza, a zatem brak jest podstaw do orzeczenia grupy inwalidzkiej. W skardze na powyższe orzeczenie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W.R. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także naruszenie § 18, § 23 i § 29 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący podniósł, że Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA, z naruszeniem § 29 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., nie zawiadomiła go na piśmie o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w nowym orzeczeniu z dnia [...] listopada 2010 r. orzekła natomiast zupełnie odmiennie niż w poprzednim orzeczeniu opierając się przy tym na dodatkowej konsultacji przeprowadzonej przez lekarza [...] dr B. W ocenie skarżącego dr B, jako lekarz zatrudniony w Poradni Zdrowia [...] MSWiA w W. przy ul. [...], wystawiająca zaświadczenia o stanie zdrowia [...] funkcjonariuszy Policji, które są przedstawiane i rozpatrywane przez Wojewódzką Komisję Lekarską i stanowią podstawę do wydawania orzeczeń przez Wojewódzką Komisję Lekarską i Okręgową Komisję Lekarską, powinna podlegać wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy na zasadzie art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., gdyż zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jej bezstronności. Skarżący zarzucił, że komisja oparła swoje ustalenia na opinii dr B., z całkowitym pominięciem pozostałej dokumentacji medycznej z 6-letniego okresu jego leczenia i nie uwzględniła innych dokumentów i dowodów, z których wynika związek jego schorzenia ze służbą w Policji. Zignorowano również zaświadczenie lekarza prowadzącego dr G.W.. Takie działanie jest zaś sprzeczne z zasadą obiektywizmu określoną w art. 80 k.p.a. Jest to zarazem naruszenie §18 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, który wymienia dokumenty w oparciu o które komisja dokonuje ustaleń faktycznych. Ponadto naruszono art. 81 k.p.a., gdyż nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z opinii [...] wydanej przez dr B. Nikt też nie zaznajomił go z aktami postępowania pomimo, że taki wniosek składał. Ponadto zarzucił, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] listopada 2010 r., zostało wydane bez przeprowadzania badań oraz bez zachowania trybu pracy komisji określonego w rozporządzeniu, gdyż faktycznie na komisję został wezwany i stawił się w dniu [...] listopada 2010 r., żadnego posiedzenia Komisji jednak nie było, tylko wręczono mu jedynie orzeczenie. Podniósł też, że orzeczenie to nie zawiera uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a także § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. Skarżący zgłosił też zastrzeżenia do konsultacji [...] przeprowadzonej na etapie postepowania przed Okręgową Komisją Lekarską przez lekarza [...] dr S., wskazując, że osoba ta jest również zatrudniona w Poradni Zdrowia [...] MSWiA w W. przy ul. [...] i w związku z tym powinna podlegać wyłączeniu z tych samych względów co dr B. Zarzucił też, że uzasadnienie orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej jest lakoniczne i nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa, a rozpoznanie zawarte w tym orzeczeniu różni się od rozpoznań zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej i nie spełnia wymogów określoności choroby, wynikających z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. Ponadto zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej obarczone jest takimi samymi wadami prawnymi, jak orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Skarżący podkreślił, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie działają wyłącznie w oparciu o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z dnia 18 lutego 1994 r. i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, ale również w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też komisje te, jako organy administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi, muszą wprost stosować przepisy k.p.a. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący nie wyjaśnił w skardze na czym miałoby polegać naruszenie przez Komisję przepisów art. 7, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Komisja zaznaczyła, że o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej skarżący został zawiadomiony ustnie [...] października 2010 r. podczas posiedzenia Okręgowej Komisji Lekarskiej, po przeprowadzonym badaniu [...]. Ewentualne naruszenia proceduralne, w tym zakresie nie miały zatem wpływu na wynik sprawy i nie mogą być podstawą uchylenia orzeczenia Komisji. Zarzucane naruszenie art. 84 § 2 w zw. z art 24 § 3 k.p.a. przez niewyłącznie od udziału w sprawie jako biegłego dr B. jest natomiast niezasadne, gdyż nie miała ona statusu biegłego w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed Okręgową Komisją Lekarską reguluje bowiem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i przepisy dotyczące biegłych w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania do tego postępowania. Za niezasadny komisja uznała także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. i § 18 rozporządzenia wskazując, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie całej dokumentacji medycznej skarżącego oraz wszystkich konsultacji i badań przeprowadzonych zarówno podczas postępowania przed Wojewódzką Komisją Lekarską, jak i dodatkowo - przed Okręgową Komisją Lekarską, co zostało szczegółowo wymienione w uzasadnieniu. Za nietrafny uznała także zarzut naruszenie art. 81 k.p.a. podnosząc, że konsultacja [...] w toku postępowania orzeczniczego nie miała charakteru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Za bezpodstawny uznała również zarzut braku uzasadnienia i związanego z tym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i § 23 rozporządzenia wskazując, że uzasadnienie zawarte jest w pkt 9 części B zaskarżonego orzeczenia. Ponadto Komisja podniosła, że jej orzeczenia nie podlegają merytorycznej ocenie sądu. W zakresie dotyczącym zagadnienia zdolności do służby oraz związku schorzenia ze służbą skarga do sądu administracyjnego zatem nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w zakresie dotyczącym określenia inwalidztwa oraz związku stwierdzonych schorzeń ze służbą w Policji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że o zdolności [...] i fizycznej policjantów do służby w jednostkach Policji orzekają komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komisje te działają w oparciu o regulację rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia komisje te orzekają w dwóch instancjach- wojewódzkie komisje lekarskie jako pierwsza instancja oraz okręgowe komisje lekarskie w II instancji. Oceniają one zdolność fizyczną i [...] do pełnienia służby w Policji, orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego, potrzebie udzielenia długotrwałego lub stałego zwolnienia od wykonywania niektórych zajęć służbowych. Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia osoby w celu zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, czy z niej zwalniana. Decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrany, jednakże oceniając zakres kompetencji oraz rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez te komisje Sąd uznał, że nie ma podstaw do uznania, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miałyby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Drugą kategorią orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, czy emerytalnych. Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Dzieje się tak dlatego, że decyzje administracyjne w tych sprawach wydawane są nie przez komisje lekarskie, lecz przez właściwe organy emerytalno-rentowe. Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA w tych postępowaniach mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie W.R. zaskarżył w całości orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, a więc także dokonaną przez Komisję ocenę stanu swojego jego zdrowia oraz ustalenia dotyczące związku stwierdzonych schorzeń ze służbą dla celów odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego. Na tą kategorię orzeczeń Komisji, jak już wyżej wskazano, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, a zatem Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi w tym zakresie. Uznając za dopuszczalną skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w zakresie dotyczącym określenia stopnia zdolności do służby w Policji Sąd stwierdził natomiast, że skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu podkreślić, że tryb postępowania przed komisjami lekarskimi MSWiA regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Tryb postępowania przed komisjami lekarskimi, z uwagi na jego specyfikę, ma charakter szczególny i nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez komisje lekarskie MSWiA obydwu instancji w toku postępowania szeregu przepisów k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. należy podkreślić, iż zgodnie z § 23 ww. rozporządzenia szczegółowego uzasadnienia wymagają orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby lub trwałą niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku. Skarżący został natomiast uznany w orzeczeniu za zdolnego do służby z ograniczeniem, a zatem w ocenie Sądu uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie spełnia wymogi § 23 rozporządzenia. Należy też podkreślić, że zgodnie z § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu, na żądanie komisji dodatkowych dokumentów. W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska wydała orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację oraz po przeprowadzeniu, na jej zlecenie, dodatkowych badań [...]. W ocenie Sądu, okoliczność, że lekarze [...] dr B. oraz dr S. są zatrudnione w Poradni Zdrowia [...] MSWiA w W. przy ul. [...], gdzie wystawiane są m. in. zaświadczenia o stanie zdrowia [...] funkcjonariuszy Policji, nie stanowi sama w sobie przeszkody do tego, aby uczestniczyły one w przeprowadzaniu badań lekarskich zleconych w postepowaniu przed komisjami lekarskimi MSWiA. Należy też zauważyć, że w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez skarżącego w odwołaniu do badań przeprowadzonych przez [...] dr B., Okręgowa Komisja Lekarska w postępowaniu odwoławczym zleciła przeprowadzenie dodatkowych badań [...] innemu lekarzowi dr S. Sąd nie jest natomiast uprawnionych do oceny fachowości przeprowadzonych badań lekarskich oraz ustaleń Komisji w zakresie stwierdzonych schorzeń. Rozpoznane u W.R. w orzeczeniach komisji lekarskich obu instancji schorzenia, określone w § 63 p. 1 oraz w § 67 p. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia, dawały podstawę do zaliczenia skarżącego (oficera Policji w stopniu [...]) do kategorii A – zdolny do służby lub kategorii C – zdolny do służby z ograniczeniem. Schorzenia te nie mogły być podstawą zaliczenia skarżącego do kategorii D – całkowicie niezdolny do służby. Jak już wskazano wyżej Sąd nie był właściwy do kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie określenia związku schorzeń ze służbą, a tym samym także oceniania zasadności podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia § 18 rozporządzenia, który dotyczy zasad ustalania przez komisje lekarskie związku schorzeń i ułomności ze służbą. Fakt zawiadomienia skarżącego przez Okręgową Komisję Lekarską, nie pisemnie (jak stanowi § 29 rozporządzenia), lecz ustnie, o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w ocenie Sądu nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym orzeczeniu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone orzeczenie okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w zakresie określającym stopień zdolności do służby w Policji, odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.