II OSK 1738/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 13/11 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K.N. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 13/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W wyniku pisma H.B. z dnia 15 kwietnia 2009 r., PINB w R. zawiadomił K. N. o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych na nieruchomości nr [...] położonej w N., mających na celu sprawdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych – przebudowy płotu. Po przeprowadzeniu oględzin potwierdzonych spisanym protokołem, przesłuchaniu stron, próbie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i przesłuchaniu na tę okoliczność biegłego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wstrzymał inwestorowi K.N. budowę ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy właściwemu organowi i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej części ogrodzenia równoległego do ulicy D. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], PINB w R., na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "prawem budowlanym", oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", nakazał inwestorowi ogrodzenia i właścicielowi działki K.N. rozbiórkę części ogrodzenia – elementów oznaczonych na szkicu załączonym do nin. decyzji nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i kolorem czerwonym –- wykonaną bez wymaganego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy organowi architektoniczno-budowlanemu – Staroście Powiatu Raciborskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w kwietniu 2009 r. na działce nr [...] dokonano przesunięcia trzech słupków ogrodzenia biegnącego równolegle do ulicy D. (będącej drogą publiczną). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 m wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że zamiar wykonania przedmiotowego ogrodzenia nie został zgłoszony Staroście Raciborskiemu. Z uzyskanych danych (w tym przesłuchania biegłego geodety) ustalono, że nowo wykonane ogrodzenie usytuowane jest na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa pozostającej we władaniu Gminy N., stanowiącą drogę publiczną - w części ulicę D. Słupy stalowe ogrodzenia oznaczone na szkicu granicznym (wykonanym przez geodetę na zlecenie H.B.) nr 1, 4 i 5 i kolorem czerwonym oraz pręt graniczny oznaczony nr 3, jak również przęsła nr 2 i 6 uniemożliwiają wjazd i wyjazd samochodów z działki zainteresowanej na drogę publiczną – ulicę D., a to stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, zobowiązującego do budowania w taki sposób, który zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na wykonanie wymienionej części ogrodzenia w sposób uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej, uznano, że nie istnieje możliwość jego zalegalizowania. Jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest przywrócenie stanu poprzedniego. Wobec powyższego, w ocenie organu, zaszła konieczność wydania decyzji dot. nakazu rozbiórki części ogrodzenia oznaczonej na załączniku. Jednocześnie organ ustalił, że H.B. posiada dwie bramy wjazdowe na swoją posesję, podstawową bramę od ulicy D., usytuowaną bliżej drogi głównej oraz drugą, dodatkową bramę, w stosunku do której przeprowadzona została niniejsza analiza odnosząca się do spornej części ogrodzenia wykonanego przez K.N. Ustalono także, że na działce, której dotyczy przedmiotowe ogrodzenie nie istnieją żadne obiekty budowlane. Należy je zatem potraktować jako odrębny obiekt budowlany. Z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego w sprawie zgłoszenia. Odwołanie od powyżej decyzji złożył K.N. W uzasadnieniu stwierdził, że działka nr [...] stanowi jego własność, a postawione słupki ogrodzenia nie wykraczają poza jej granice. Wyjaśnił także, że biegły geodeta, który wykonał w sprawie szkic graniczny na zlecenie pani B., pierwotnie na jego zlecenie dokonywał odtworzenia granic działek, ale czynił to niezgodnie z przepisami prawa i dlatego zrezygnował z jego usług. Podniósł też, że ogrodzenie zostało przez niego uzupełnione, gdyż ostatnio na jego działce tworzyło się wysypisko śmieci. Dodał, że zainteresowana ma dwie bramy wjazdu na swoją posesję, przy czym ta druga jest bramą dodatkową, której legalność należałoby sprawdzić. Zaskarżoną decyzją Śląski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że odwołanie K.N. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że K. N. bezspornie wybudował ogrodzenie od drogi publicznej bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Organ I instancji ustalił nadto, że ogrodzenie to wykonane zostało z przekroczeniem granicy działki nr [...]. Stosowanie do regulacji art. 49b prawa budowlanego samowola budowlana polegająca na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Jednakże w określonych przypadkach prawo przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przesłanki tej legalizacji określa art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, a procedura legalizacyjna jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki. W realiach przedmiotowej sprawy nie mogło jednak dość do wdrożenia przez PINB w R. procedury legalizacyjnej z uwagi na to, że opisany fragment ogrodzenia usytuowano w pasie drogi gminnej. Na zmianę stanowiska organu odwoławczego nie mogło wpłynąć subiektywne przekonanie odwołującego się o wykonaniu spornego fragmentu ogrodzenia na terenie stanowiącym jego własność. Zlecenie biegłemu geodecie wznowienia granic działki nr [...] świadczy o zgoła czym innym, a mianowicie o braku pewności odwołującego się, co do przebiegu granic wymienionej działki, z powodu braku odpowiedniego oznaczenia jej punktów granicznych. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.N., wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że postawiony mu zarzut wykonania ogrodzenia bez zgłoszenia oraz na działce nr [...] jest nieprawdziwy i bezpodstawny. Dodał, że w omawianym przypadku zostało jedynie odremontowane istniejące ogrodzenie, które posadowione było na działce nr [...]. Dodał, że pomiędzy działką nr [...] a drogą znajduje się część działki (pas), stanowiący jego własność, który został pozostawiony do korzystania mieszkańcom ulicy D. Wybrany, dla przeprowadzenia postępowania mającego na celu odnowienie znaków granicznych, geodeta najpierw potwierdził przebieg granicy jaki on pamięta, a następnie, po spotkaniu z H. B., przedstawił zupełnie inny przebieg tej granicy. Wspomniał nadto o ubytku powierzchni jego działki – najpierw o 360 m², a potem o 270 m². Nie wyjaśnił jednak sprawy definitywnie gdyż zrezygnował z usług tego geodety, który wykonał szkic graniczny do sprawy w sposób zupełnie nieobiektywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 13/11, uwzględniając skargę wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego, budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W ocenie Sądu, poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że ogrodzenie zostało zrealizowane od strony drogi publicznej czyli ulicy D. Nie zostało jednak do końca wyjaśnione i w związku z tym nie wiadomo, czy była to budowa nowego, nieistniejącego dotąd ogrodzenia przez skarżącego, czy też przebudowa, remont, wymiana istniejącego płotu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można także jednoznacznie ustalić przebiegu tego ogrodzenia, tzn. czy jest ono w granicach działki skarżącego (jak on twierdzi), czy też poza tą działką (jak twierdzi organ). Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Przedmiotowe ogrodzenie dotyczy właśnie tej działki. Nie ustalono jednak w sposób niebudzący wątpliwości granic tej działki, a w związku z tym brak jednoznacznej i przekonującej opinii czy przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w granicach tej działki. Według twierdzenia skarżącego przedmiotowe ogrodzenie "posadowione jest na działce nr [...]". Zupełnie inne stanowisko prezentuje jednak organ pierwszej instancji, stwierdzając w swojej decyzji, że "nowo osadzony w gruncie kątownik i nowe przęsło bramo (...) znajdują się na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa będącej we władaniu Gminy N., będącej drogą publiczną, stanowiącą w części ulicę D.". Stanowisko to zdaje się podtrzymywać organ odwoławczy, stwierdzając w swojej decyzji, że "zaskarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowanego nakazał przymusową rozbiórkę części ogrodzenia wykonanego w 2009 i 2010 r., bez wymaganego zgłoszenia przez Pana K.N. na pełniącej funkcję drogową działce gminnej nr [...]". Dokładna analiza dostępnych w sprawie akt administracyjnych nie tylko nie wyjaśnia sprawy w tym zakresie, ale dodatkowo rodzi nowe wątpliwości. Pozostające w aktach sprawy szkice graficzne (załącznik do notatki urzędowej – karta 22, załącznik do postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. – karta 26 oraz załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. – karta 35 akt administracyjnych) przedstawiają odmienny obraz sprawy. Na wszystkich wymienionych szkicach wskazany w decyzji, a oznaczony kolorem czerwonym fragment przedmiotowego ogrodzenia przeznaczony do rozbiórki znajduje się na nowej, nie wymienianej dotąd przez organy i skarżącego działce nr [...]. Nie wskazano w aktach sprawy, kto jest jej właścicielem. Jednak z załącznika do notatki urzędowej z dnia 7 czerwca 2010 r. (k. 22) wynika, że bynajmniej działka [...] nie stanowi drogi publicznej – ulicy D., którą jak się wydaje pozostaje fragment oznaczony na tym załączniku czarnym kolorem oraz cyfrą 13 (chociaż brak wyraźnego wskazania działki nr [...]), podczas gdy nr 12 i kolorem zielonym oznaczono nawierzchnię trawiastą. Dwa pozostałe wymienione powyżej załączniki, nadal nie nanosząc na szkic oznaczenia działki gminnej nr [...] i nadal utrzymując oznaczenie tej działki nr [...] – tę właśnie część szkicu oznaczyły nr 17 – jako drogę publiczną – ulicę D. Już z porównania wskazanych szkiców wynikają nieścisłości i niedokładności wymagające wyjaśnienia. Nie beż znaczenia dla wszechstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy pozostaje także wyjaśnienie kwestii bramy wjazdowej na posesję H.B.. W ocenie organu pierwszej instancji "ze względu na wykonanie ww. części ogrodzenia w sposób uniemożliwiający dostęp skarżącej do drogi publicznej, nie istnieje możliwość ich zalegalizowania". Wydaje się zatem, że mając na uwadze równe prawa stron postępowania administracyjnego oraz dążąc do ich równego potraktowania w toczącym się postępowaniu, organy powinny dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w tym także do ustalenia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących przedmiotowej bramy, tym bardziej, że jak się wydaje z przywołanego powyżej fragmentu decyzji, jest to jedna z głównych przyczyn braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podzielając ustalenia organów, że ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi publicznej i stąd wymagało zgłoszenia, uznać jednocześnie należało, że przed orzeczeniem rozbiórki, która jest już ostatecznością, organy powinny rozpatrzyć możliwość ewentualnej legalizacji tego ogrodzenia, a dopiero w wyniku bezwzględnego stwierdzenia braku takiej jej niemożności – nakazać rozbiórkę. W wytycznych Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości i rozpatrując sprawę pod kątem możliwości ewentualnej możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a dopiero w wyniku ustalenia jednoznacznie braku takiej możliwości orzec o jego rozbiórce. Mając przy tym na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, rozpatrując ponownie sprawę organy powinny zwrócić uwagę na jednakowe potraktowanie wszystkich stron prowadzonego postępowania, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Śląski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na błędnym uznaniu, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zapadły bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na nie dokonaniu przez Sąd I instancji analizy całości akt sprawy, a skupieniu się jedynie na nieścisłości związanej z działką o nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Jest to zarzut uzasadniony. Sąd I instancji uchylając obie decyzje administracyjne zarzucił organom administracyjnym brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Tak sformułowanemu zarzutowi nie towarzyszyła pełna kontrola i analiza dowodów zgromadzonych w sprawie. Zarzucając organom brak ustalenia, czy ogrodzenie objęte nakazem rozbiórki było przebudowywane, budowane, remontowane, czy wymieniane Sąd I instancji nie odniósł się do treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z udziałem stron postępowania w dniu 5 maja 2009 r., w którym opisano umieszczenie elementów ogrodzenia oraz w którym zapisano oświadczenie K.N. (podpisane przez niego pod treścią protokołu) o przesunięciu ogrodzenia w kwietniu 2009 r.; nie odniósł się do treści protokołu oględzin robot budowlanych z dnia 27 maja 2010 r., w którym opisano nowy, zmieniony stan dotyczący przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto Sąd I instancji zarzucając organom brak wyjaśnienia wątpliwości dotyczących granic działki o numerze ewidencyjnym [...] i miejscu posadowienia ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki nie odniósł się do szkicu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę J.F. w dniu 12 sierpnia 2009 r., opinii tegoż geodety, z tego samego dnia, wydanej w sprawie przebiegu granicy działki nr [...] km [...] obręb N., z działką nr [...] km [...] położonej w N., w których to dokumentach geodeta stwierdzał osadzenie metalowego słupka bramy, po dniu 6 kwietnia 2009 r., poza granicami działki nr [...] w drodze ulicy D. Powyższe okoliczności geodeta potwierdzał podczas przesłuchania w dniu 22 czerwca 2010 r., o czym świadczy załączony do akt sprawy protokół przesłuchania. Wymienione dowody nie zostały też skonfrontowane ze szkicami graficznymi sporządzonymi przez organ nadzoru budowlanego na użytek postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. i decyzji organu I instancji (jako załącznik do rozstrzygnięcia), na których to szkicach oznaczono nr ew. [...] drogę i zaznaczono na niej elementy ogrodzenia, przeznaczone do rozbiórki, nazywając tę drogę ul. D. Szkice te nie zgadzają się z częścią opisową, gdzie organy odniosły się do ulicy D jako działki ew. nr [...] należącej do Skarbu Państwa. Wymienione szkice graficzne sporządzone przez PINB zostały wskazane przez Sąd I instancji jako budzące wątpliwość wobec treści notatki urzędowej z dnia 7 czerwca 2010 r., z której wynika, że działka ew. nr [...] nie stanowi drogi publicznej – ulicy D. Brak kontroli i oceny przez Sąd I instancji wszystkich materiałów zgromadzonych w sprawie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co do których to przepisów Sąd ten wskazywał ich naruszenie przez organ administracji. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy wybudowanie przez KN ogrodzenia od strony ul. D. w N. było zgodne z prawem, czy nie, a jeżeli nie, czy jest możliwa jego legalizacja. Określenie właściwego miejsca położenia tegoż ogrodzenia ma istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uwzględniając powyższe uwagi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.