VII SA/Wa 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. K., pismem z dnia 18.06.2010 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2003 r. - nakazującej M. i B. K. rozbiórkę domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K.. Decyzji tej zarzuciła rażące naruszenie prawa. W jej ocenie zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy Prawa budowlane (przy zastosowaniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.) organ miał obowiązek nałożyć mniej restrykcyjny obowiązek na inwestora, tzn. zamiast nakazu rozbiórki całego obiektu, orzec rozbiórkę jego części (zbiornika na ścieki, a także "rozbiórkę okien" przez ich zamurowanie). Wykonanie tych robót doprowadziłoby przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z przepisami. Dlatego zdaniem wnioskodawczyni należałoby uznać, że organ rażąco naruszył prawo budowlane poprzez zastosowanie zbyt rygorystycznego środka. Aktualnie, choć po terminie, budynek doprowadzony został do stanu zgodnego z przepisami. Znajduje się on na terenie przyległym do pasa nadmorskiego, a Urząd Morski nie sprzeciwia się jego legalizacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku M. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2003 r. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2003 r., nakazał M. i B. K. rozbiórkę domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w miejscowości M.. Przypomniał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Z akt sprawy wynikało, że decyzja rozbiórkowa zapadła gdyż, inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].07.1996 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domku letniskowego i szczelnego zbiornika ścieków na działce nr [...] w M.. Wcześniej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie odstępstwa , decyzją z dnia [...].01.2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. i B. K. w terminie do 30.06.2001 r. zlikwidować (poprzez zamurowanie) cztery otwory okienne znajdujące się w ścianie usytuowanej w odległości 3,6 m od granicy działek sąsiednich, wykonać rozbiórkę zbiornika ścieków, zlokalizowanego na działce nr [...], oraz przedłożyć po wykonaniu wymienionych czynności, inwentaryzację wraz z orzeczeniem technicznym, robót budowlanych, potwierdzających ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2001 r. na którą skarga oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.01.2003 r., sygn. akt: IV SA/1215/01. W związku z tym, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, organ wojewódzki biorąc pod uwagę dyspozycję przepisu art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części) był uprawniony do wydania nakazu rozbiórki domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2003 r., organ wyjaśnił, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Wprawdzie w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanej sprawie organ zastosował zbył rygorystyczną sankcję wynikającą z art. 51 ust 2 Prawa budowlanego, jednak działał w zakresie przyznanych mu przez prawo możliwości i z tego też względu nie można uznać, iż w jakimkolwiek stopniu przekroczył swoje uprawnienia, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2003 r., nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. M. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy - wskazując, że decyzja dotycząca rozbiórki przedmiotowego budynku jest rygorystyczna i domagała się ponownego przeanalizowanie sprawy i zakończenia jej łagodniejszym rozstrzygnięciem. Podniosła, że zburzenie domu będącego dorobkiem życia jej i zmarłego męża nie może wzmocnić społecznego poczucia sprawiedliwości. Wprawdzie jako inwestorzy nie dopełnili terminów w zakresie usunięcia uchybień związanych z projektem budowlanym, ale miało to związek z ciężką chorobą męża. Wszystkie najbardziej brzemienne w skutkach decyzje nadzoru zapadły wtedy gdy jej mąż zmagał się z ciężką chorobą, która w końcu okazała się śmiertelna. Uchybienia jakimi było wstawienie okien w ścianie, oraz wybudowanie zbiornika ścieków, na którego nie było pozwolenia nie wpływały na bezpieczeństwo konstrukcji, a w związku z tym na bezpieczeństwo ludzi. Zostały one już usunięte, co potwierdza inwentaryzacja - orzeczenie techniczne, sporządzona przez osobę uprawnioną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2003 r. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał ponownie, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].07.1996 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domku letniskowego i szczelnego zbiornika ścieków na działce nr [...] w M.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie te okoliczności decyzją z dnia [...].01.2001 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał M. i B. K. w terminie do 30.06.2001 r. zlikwidować (poprzez zamurowanie) cztery otwory okienne znajdujące się w ścianie usytuowanej w odległości 3.6 m od granicy działek sąsiednich, wykonać rozbiórkę zbiornika ścieków, zlokalizowanego na działce nr [...]. oraz przedłożyć po wykonaniu wymienionych czynności, inwentaryzację wraz z orzeczeniem technicznym, robót budowlanych, potwierdzających ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestor nie wykonał tego obowiązku, dlatego organ wojewódzki biorąc pod uwagę dyspozycję przepisu art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane był uprawniony do wydania nakazu rozbiórki domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie zauważył, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2003 r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r.. W skardze podnosiła, że decyzja dotycząca rozbiórki przedmiotowego budynku była zbyt rygorystyczna. Nadzór budowlany powinien był nałożyć taką sankcję, która byłaby najmniej uciążliwa a jednocześnie doprowadziłaby obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Nadzór budowlany wybrał jednak opcję najbardziej uciążliwą tj. nakaz rozbiórki całego budynku. Powyższa decyzja nie została w sposób dostateczny uzasadniona, bowiem można było orzec o nakazie zamurowania okien, czy rozbiórki szamba, co doprowadziłoby budynek do stanu zgodnego z przepisami. Uchybienia jakimi były wstawienie okien w ścianie, w której ich nie powinno być oraz wybudowanie zbiornika ścieków, na którego nie było pozwolenia zostały usunięte. Nie wywiązanie się w terminie z nałożonego obowiązku było związane ze złym stanem zdrowia męża skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). W kontekście oceny kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad, jaką powinny kierować się organy administracji publicznej jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Zdaniem Sądu w sprawie będącej przedmiotem analizy organu nadzoru nie w pełni zastosowano niniejszą zasadę. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rozbiórkowa wydana została na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu istniejącym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.718), wobec treści art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej. Organ nadzoru uznał, że badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo zauważenia restrykcyjności tego rozstrzygnięcia. Jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego doszedł do takiego wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa, zajął się wyłącznie kwestią dopuszczalności prawnej nakazu rozbiórki całego budynku, wskazanej w analizowanym przepisie. Jednak dopuszczalność prawna rozbiórki całego obiektu uzależniona była od wystąpienia określonego stanu faktycznego. Nie można zatem uznać, że nie naruszają rażąco prawa poczynania organu formalnie zgodne z przepisami, które jednak pozostają w sprzeczności z zasadami Konstytucji RP, zwłaszcza szczególnej ochrony prawa własności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też stosując tego typu przepis (art. 51 ust.1 pkt 2), należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, temu służą bowiem przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego. W sprawie związanej z kwestionowaną decyzją, organ miał obowiązek rozważyć możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w jego części to jest w zakresie dotyczącym szamba, natomiast w części dotyczącej okien rozważyć możliwość nakazania ich zamurowania, gdyż tylko w tej części można było mówić o naruszeniu przepisów oraz zakresu robót przewidzianych w pozwoleniu na budowę, którym inwestorzy dysponowali. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1834/06 - LEX nr 510762). Nakaz rozbiórki orzeczony automatycznie wobec całego obiektu, narusza rażąco przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że " w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części." W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki bez potrzeby objął, tę zdecydowanie większą cześć obiektu, która nie naruszała w żaden sposób przepisów prawa budowlanego. Nie można orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu. Z powyższych względów nakaz rozbiórki przekracza zakres niezbędnej ingerencji prawa, jaka była wymagana w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Żadne względy faktyczne i prawne nie stanowiły o konieczności nakazania rozbiórki całego budynku, tym bardziej że przepisy przewidują częściową rozbiórkę a strona (inwestor) zainteresowana była takim rozstrzygnięciem sprawy. O tym, że możliwa była częściowa rozbiórka obiektu budowlanego w sposób oczywisty przemawiały wglądy techniczne. Szambo było techniczne oddzielnym od budynku urządzeniem, a łatwość zamurowania otworów okiennych jest również oczywista. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, pierwszoplanowe znaczenie miała ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji " z rażącym naruszeniem prawa". Tej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w sposób pobieżny bez wymaganej staranności i rzetelności. Wobec tego rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie ponownej analizy kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2003 r. - nakazującej M. i B. K. rozbiórkę domku letniskowego, przy uwzględnieniu tego, że rażąco naruszała podstawę rozstrzygnięcia, to jest art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez orzeczenie rozbiórki całego budynku, a nie tylko tych części, które naruszały przepisy prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.