II OSK 1772/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 173/11 w sprawie ze skargi M.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową, garażem oraz zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr ew. 1 we wsi J., gm. R. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek M. i J.K. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 157 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r. Organ wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stronami postępowania są strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów, wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie, M.K. i J.K. nie mogą być uznani za stronę postępowania. Nie posiadali statusu strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, ani nie wykazali, że istnieje norma prawa, z której wynikałyby bezpośrednio ich określone prawa lub obowiązki. Sam fakt, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki o nr ew. 2 stanowiącej drogę wewnętrzną służącą im i inwestorowi oraz działek o nr ew. 3 i 4, z którymi graniczy nieruchomość inwestora nie może stanowić przesłanki do uznania ich za stronę postępowania. Zatwierdzony decyzją nr [...] projekt zagospodarowania terenu obejmuje wyłącznie działkę inwestora, a oddziaływanie projektowanego obiektu – budynku mieszkalnego z częścią handlową, garażem oraz zbiornikiem na nieczystości płynne – nie wykracza poza jej granice. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.K. i J.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ uznał, że usytuowanie obiektu, określone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę, nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność wnioskodawców, a w szczególności wynikających z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 69 ze zm.). Podkreślił również, że inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakwestionowane pozwolenie na budowę nie jest, zdaniem organu, sprzeczne z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdanie organu realizacja inwestycji nie spowoduje także powstania dolegliwości dla otoczenia, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. i J.K. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, polegającą na błędnym przyjęciu, że działka nr ew. 2, będąca przedmiotem między innymi ich współwłasności, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 i 77 k.p.a. wskutek braku rzetelnego uzasadnienia, na jakiej podstawie przyjęto, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu oraz wydanie decyzji rażąco naruszającej ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o takie stwierdzenia jest do jego złożenia uprawniona. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny osoby składającej wniosek, powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie istnienie interesu prawnego należało ocenić w zakresie przewidzianym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzą z bezpośredniego sąsiedztwa z planowaną inwestycją. Jednakże samo sąsiedztwo działek nie jest wystarczające do uznania ich za stronę postępowania. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiedniej nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Sąd podkreślił, że organy oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżących, trafnie oceniły, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżących, nie emituje niedopuszczalnym pól elektromagnetycznych, jak również nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie można uznać, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Ponadto skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie ich praw lub obowiązków, albo też miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.K. i J.K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż naruszała ona przepisy art. 7 i 77 k.p.a. wskutek braku rzetelnego uzasadnienia na jakiej podstawie przyjęto, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez powielenie błędnego poglądu, jakoby działka nr 2, będąca przedmiotem współwłasności między innymi skarżących, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, wbrew treści przepisów art. 199-207 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone decyzje prawidłowo przyjęły, że w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stronami powinny być strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99). Podstawowym przepisem określającym, kto jest stroną postępowań o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z nim stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar ten wskazany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Aby więc uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości (a także o stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi mogą być – przykładowo – przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które pozwalając na sytuowanie obiektu budowlanego w pobliżu granicy nieruchomości stwarzają jednocześnie określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości (por. § 12 i 13 tego aktu). Kwestionując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do braku oddziaływania obiektów budowlanych A.L. wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2009 r. na ich nieruchomości skarżący powołali się na to, że należące do nich nieruchomości, oznaczone jako działki nr 3 i 4, bezpośrednio graniczą z działką inwestora nr 1, a nadto, że przylegająca do tych nieruchomości działka nr 2 stanowi drogę wewnętrzną dla wymienionych działek i jest współwłasnością skarżących oraz A.L. Skarżący powołują się na przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności i twierdzą, że na skutek pobudowania przez A.L. budynku mieszkalnego z częścią handlową nastąpi intensyfikacja korzystania z dojazdu działką nr 2, co jednocześnie spowoduje ograniczenie i utrudnienie w wykorzystywaniu tego dojazdu przez nich. Wskazane przez skarżących okoliczności nie uzasadniają poglądu, iż są oni stroną przedmiotowego postępowania. Niewątpliwie zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności (por. art. 195, 199 i 206 k.c.) skarżący, jak każdy ze współwłaścicieli, są uprawnieni do posiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli, a więc posiadania wespół z nimi. Jak jednak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale Całej Izby Cywilnej z 28 września 1963 r., III CZP 33/62 (OSNCP 1964, nr 2, poz. 22) "Takie obiekty jak wspólna droga mogą być współposiadane w taki sposób, że każdy ze współwłaścicieli korzysta wprawdzie z całej rzeczy wspólnej, ale niezależnie od tego korzystania przez pozostałych współwłaścicieli. Korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie ogranicza więc w takim samym korzystaniu pozostałych uprawnionych współwłaścicieli". Ewentualne intensywniejsze wykorzystywanie wspólnej drogi przez właściciela działki nr 1 nie ograniczy więc praw skarżących do korzystania z tej drogi. Nie można też uznać, że skutkiem realizacji budowy na działce A.L. oraz obowiązywania szczególnych przepisów dojdzie do ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości. Sytuacja taka dotyczy także dwóch pozostałych działek skarżących. Organy rozpoznające sprawę wykazały, że ze względu na wielkość działek i miejsce usytuowania spornych obiektów budowlanych nie dojdzie również do ograniczeń w sposobie zagospodarowania tych nieruchomości, szczególnie przez zabudowę zgodną z ich przeznaczeniem. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących. Należy więc uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów podanych w podstawie skargi kasacyjnej. dlatego skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.