I OSK 1930/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1102/10 w sprawie ze skargi B.K., M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1102/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i M. K., wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy Kozienice z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz Gminy Kozienice orzekł o: 1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 18.405,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w J., oznaczonej w katastrze nieruchomości nr 60/4 i nr 60/5 w wyniku jej podziału na działki Nr: 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255 i 256, 2. rozłożeniu opłaty adiacenckiej na oprocentowane raty roczne płatne w okresie do 10 lat. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, iż decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], działając na wniosek B. i M. K. – właścicieli nieruchomości gruntowej położonej w J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki 60/4 i 60/5, zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255 i 256. Nowo wydzielone działki nr 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253 i 254 znajdują się na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Działki nr 242, 243, 255 i 256 znajdują się na terenie oznaczonym jako istniejąca/projektowana droga gminna. W dniu [...] lutego 2008 r. B. i M. K. złożyli wniosek o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działki Nr 60/4 i Nr 60/5. W dniu [...] marca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin nieruchomości i sporządził operat szacunkowy. W dniu [...] listopada 2008 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca opłatę adiacencką, od której odwołanie wnieśli małżonkowie K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownej analizy zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], z uwagi na dezaktualizację operatu szacunkowego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygając w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz stwierdził, iż wartość nieruchomości przed podziałem została określona na kwotę 444.500 zł, a po podziale na kwotę 567.200 zł – wartość nieruchomości wzrosła więc o 122.700 zł. Zgodnie z uchwałą Nr LV/822/2006 Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 26.10.2006 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2006 r., Nr 254, poz. 9099), Burmistrz jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 15 % wzrostu wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę 18.405 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i B. K. podkreślając, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostali pouczeni przez Burmistrza o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranego w tej sprawie materiału dowodowego oraz złożenia końcowego oświadczenia, czym organ naruszył art. 10 § 1 i art. 81 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji brak jest ponadto wyjaśnienia przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym w zarzutach do operatu – co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy. Wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że w dacie 6 grudnia 2007 r. (kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna) funkcjonowała w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 26 października 2006 r. regulująca kwestię stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium zauważyło również, że nie upłynął okres 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna do dnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ podkreślił, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia 31 grudnia 2009 r. określający wartość rynkową działek nr 60/4 i nr 60/5 przed podziałem i po jej podziale, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia w tym zakresie. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W związku z powyższym, dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęto powierzchnię nieruchomości przed podziałem i po podziale pomniejszoną o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, tj. powierzchnię 1,4485 ha. Działki nr 244, 245 i 246 posiadają pełne uzbrojenie na nieruchomości (energia elektryczna, woda, kanalizacja i gaz), natomiast pozostałe działki nie posiadają uzbrojenia na nieruchomości, ale pełne media zlokalizowane są w pobliżu. Analizując wykonany operat szacunkowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że operat szacunkowy przedstawiony przez rzeczoznawcę jest wyczerpujący. Dla potrzeb wyceny zastosowano prawidłowo obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne zawarte w art. 149 – 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat należało uznać za aktualny, zatem sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w tej sprawie opinia stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości działek nr 60/4 i nr 60/5, spowodowany ich podziałem. Kolegium wskazało też, że zgodnie z pismem z dnia 12 lutego 2010 r. organ I instancji w trybie art. 10 § 1 kpa zawiadomił małż. K. o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości oraz zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłosić ewentualne wnioski bądź zastrzeżenia. Zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy udzielonych przy piśmie z dnia 14 maja 2010 r. w związku z zarzutami skarżących zawartymi w piśmie z dnia 23 kwietnia 2010 r. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. i M. K. podnieśli szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowego – ich zdaniem – sporządzenia operatu szacunkowego, podnosząc między innymi, że niezrozumiała jest zmiana wartości nieruchomości, jaka zaistniała między pierwszym a drugim operatem. Skarżący wskazali też, iż niezgodne ze stanem faktycznym były stwierdzenia dotyczące uzbrojenia działek i ich dostępności do mediów. Nieprawidłowe było także, zdaniem skarżących, przeprowadzenie porównań nieruchomości, bowiem część działek z przyjętych do porównania było działkami pochodzącymi z podziału nieruchomości należącej do stron. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Burmistrz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Jedyny dowód, o którym skarżący dowiedział się po wydaniu decyzji to wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 maja 2010 r. Jednak w chwili składania odwołania pismo to było już skarżącym znane, mimo tego nie złożyli oni żadnego przeciwdowodu kwestionującego wiarygodność operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Sąd wskazał, że odpowiada on przepisom art. 149 – 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania korzystania w określeniu wartości z transakcji nieruchomościami powstałymi w wyniku podziału szacowanej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie zabrania takiej metody, natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że jest to transakcja najbardziej miarodajna dla określenia wartości nieruchomości. Sąd zdaje sobie sprawę, że dla skarżącego pogląd ten nie jest korzystny ze względu na to, że realnie uzyskiwane przez niego ceny sprzedaży nieruchomości powstałych po podziale są znacznie wyższe od ustalonych w operacie szacunkowym i ich wyeliminowanie obniżyło by wartości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ale nie ma obiektywnego uzasadnienia aby pominąć je w trakcie wykonywania operatu. Bezpodstawne są także, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące błędnego ustalenia przez rzeczoznawcę uzbrojenia działek, które to ustalenia miały wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Jak wynika z operatu, w drodze gminnej przebiegają linie takich urządzeń infrastruktury technicznej jak: energia elektryczna, kanalizacja, gaz i woda. Fakt przebiegu linii urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy, do której bezpośrednio przylegają wydzielone działki 244, 245, 246 bezspornie oznacza, że można bez żadnych utrudnień podłączyć się do istniejącej infrastruktury technicznej, o czym zawsze decyduje właściciel nieruchomości. Nie był również zasadny zarzut wskazujący na fakt, że działki po podziale nie stanowiły samodzielnych nieruchomości i nie mogły być przedmiotem obrotu. Istotą podziału nieruchomości jest właśnie powstanie większej ilości odrębnych nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości stanowi czynność techniczną odzwierciedlającą istniejący stan faktyczny. Nie znajduje żadnego uzasadnienia domaganie się porównywania wartości nieruchomości z transakcjami nieruchomościami składającymi się z kilkunastu działek budowlanych. Mając na uwadze powołane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona w sprawie decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie naruszały prawa, co dawało podstawę do oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i M. K., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności dowodów istotnych dla oceny prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej, polegające na błędnym ustaleniu, iż do nieruchomości skarżących mogą zostać wykonane przyłącza infrastruktury technicznej, co skutkuje uznaniem działek jako "uzbrojonych", a tym samym zaakceptowanie braku ustaleń co do rzeczywistego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że niezasadne było twierdzenie Sądu I instancji, iż strona skarżąca, podnosząc zarzuty przeciw operatowi szacunkowemu powinna przedstawić skuteczny przeciwdowód w postaci przedłożenia opinii organizacji zawodowej lub wnioskować o jej przeprowadzenie. W ocenie skarżących zawarte w operacie stanowisko i wyjaśnienia wymagały szczegółowego rozważenia przez Sąd, albo poddania pod ocenę organizacji zawodowej. Sąd ograniczył się jedynie do zbadania poprawności formalnej operatu, a tym samym przyjęto wycenę rzeczoznawcy bez oceny zarzutów zgłaszanych pod jej adresem. Zdaniem skarżących oznaczało to, iż nie dokonano koniecznej oceny materiału dowodowego i ustalenia okoliczności związanych z wartością działki. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd, jak i organy, dokonał błędnego ustalenia, że działki stanowiące przedmiot postępowania są działkami uzbrojonymi. Skarżący podkreślili, że nie została wybudowana infrastruktura towarzysząca, umożliwiająca włączenie nieruchomości do istniejącej sieci urządzeń. Skarga kasacyjna w odniesieniu do B. K. odrzucona została postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1102/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie można Sądowi postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 dochodzi zarówno wówczas, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu jak i wtedy gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym powyższe naruszenia mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia, wskazał bowiem podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia Ponadto podkreślenia wymaga, że nie można zgodzić się z zarzutami i twierdzeniami strony skarżącej co do prawidłowości operatu szacunkowego i oceny jakiej dokonał w tym zakresie Sąd I instancji. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także odniósł się do jego treści. Sąd I instancji dokonał też w sprawie analizy operatu szacunkowego pod kątem zarzutów skargi co do niego, i nie stwierdził aby nie mógł on być podstawą do naliczenia opłaty. Natomiast jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości jednak nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym dowodem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji