VII SA/Wa 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430) po rozpatrzeniu wniosku D. i K. K. - nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego (wyjazdu) na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ul. O. w D. W uzasadnieniu organ wskazał, że D. i K. K. wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010r. zwrócili się o wydanie zezwolenia na wjazd na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej przy ulicy O. w D. w celu obsługi komunikacyjnej należącej do nich bezdotykowej myjni samochodowej. W toku postępowania organ ustalił, że działka nr [...] przylega do lewej strony drogi krajowej nr [...], która zaliczana jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (symbol GP). Na przedmiotowym odcinku drogi krajowej występuje teren zabudowy miejskiej, gdzie natężenie ruchu zgodnie z przeprowadzonym w 2005r. pomiarem wynosi 10.502 pojazdów na dobę. Wnioskodawca zamierza uruchomić myjnię samochodową i podłączyć ją komunikacyjnie z przylegająca drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd (wjazd) i projektowany wyjazd na drogę krajową przebiegający wzdłuż drogi krajowej za chodnikiem do istniejącego zjazdu na działkę nr [...]. Organ stwierdził, iż wnioskowana obsługa komunikacyjna inwestycji na działce nr [...] wymagałaby budowy zjazdu publicznego (wyjazdu z działki na drogę [...]), zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast w myśl § 113 ust. 7 i § 77 tego rozporządzenia zjazd publiczny nie może zostać usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem organu proponowana lokalizacja wyjazdu z działki nr [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] z włączeniem do istniejącego w km około [...] zjazdu na działkę nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w obrębie zjazdu na drogę krajową, co ustalono w oparciu o dokumenty archiwalne dotyczące uzgodnień w stosunku do działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Nadto organ wskazał, że w 1997r. zarządca drogi krajowej uzgodnił budowę zjazdu ( wjazd i wyjazd) do budynku na działce nr [...] położonej przy ul. O. w D., którego lokalizacja została ustalona w miejscu obecnie wnioskowanego wyjazdu z działki nr [...] do istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Uznał, że włączenie dodatkowego ruchu pojazdów korzystających z myjni samochodowej, spowoduje zwiększenie obciążenia ruchem w obrębie zjazdu i punktów kolizyjnych na dwukierunkowym zjeździe do budynku na działce nr [...]. Zdaniem organu w analizowanej sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do zastosowania odstępstwa od przepisów powołanego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż połączenia działki nr [...] z drogą krajową, może odbywać się jedynie istniejącym już zjazdem na tę działkę, który w celu przystosowania do parametrów umożliwiających wjazd i wyjazd wymagałby przebudowy. Decyzję tę zaskarżył K. K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wyjazdu) na drogę krajową nr [...] (ul. O.) z działki nr [...], położonej w miejscowości D. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzone, iż zaskarżona decyzja jest drugą merytoryczną ostateczną decyzją w sprawie, przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy (res iudicata), to zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny zobligowany jest do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym kontekście organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2008 r., dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję na mocy, której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie wydania warunków na zlokalizowanie zjazdu publicznego (wjazdu) na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położnej w miejscowości D. ul. O. Decyzja ta jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Mimo to, K. K. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. ponownie zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi do działki nr [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy musiał poddać analizie, czy stan faktyczny i prawny tej sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Ustalił, że wnioskodawca jest tą samą osobą, sprawa dotyczy usytuowania tego samego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w celu obsługi projektowanej myjni samochodowej, a droga jest wciąż drogą klasy GP. Stan prawny również nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. - nie nowelizowano przepisów art. 29 ustawy o drogach publicznych, ani przepisów technicznych, tj. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W tych okolicznościach stwierdził, że sprawa lokalizacji przedmiotowego zjazdu została już rozstrzygnięta decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. i należało orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010r. wniósł K. K. Skarżący zarzucił, iż decyzja jest nieprawidłowa, gdyż została wydana z pominięciem istniejącego i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Całkowicie pominięto uprzedni i obecny stan faktyczny w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze nr [...], która faktycznie jest ulicą miejską na której obowiązują przepisy drogowe jak w mieście (szybkość - 50 km/godz.). Zdaniem strony sprawa została wszczęta od nowa, ponieważ zaistniały nowe okolicznościach faktyczne i prawne, które nie były przedmiotem poprzednio wydanej decyzji, a które zostały bezzasadnie pominięte. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Spornym zagadnieniem w tej sprawie jest to, czy w jej okolicznościach zasadne było uchylenie merytorycznej decyzji wydanej przez organ I instancji i umorzenie postępowania bez dokonywania oceny merytorycznej rozstrzygnięcia, wobec stwierdzenia, iż sprawa objęta jest powagą rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, nie jest możliwe wydanie drugiej merytorycznej decyzji, jeżeli sprawy są tożsame, tj. gdy występują te same podmioty i dotyczy ona tego samego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wystarczy jednak ustalenie, że podmiot, przedmiot czy stan faktyczny lub prawny uległy zmianie i pozwala to już na wydanie nowej merytorycznej decyzji, mimo podobieństwa spraw. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej oraz w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wszystkie istotne elementy tj. podmiot – K. K., przedmiot - zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości D., stan faktyczny i prawny były tożsame, w związku z tym zachodziła powaga rzeczy osądzonej. Oczywistym jest, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje powaga rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie wystąpiły wszystkie elementy tożsamości stanu faktycznego będącego podstawą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Z zarzutów skarżącego wynikało między innymi, że stan faktyczny w obu sprawach nie jest tożsamy. Analiza treści wniosku oraz pozostałych materiałów sprawy wskazuje, że twierdzenie to jest zasadne. D. i K. K. zwrócili się bowiem już w dniu 26 kwietnia 2010r. (data wpływu do GDDKiA w [...]) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyjazd na drogę krajową nr [...] z ich działki nr ew. [...] przy ulicy O. w D. według załączonego szkicu. Ponadto z załączonej do akt sprawy korespondencji wynikało, że w toku postępowania inwestorzy zaproponowali kilka wariantów wyjazdu z działki do których organ miał obowiązek ustosunkowania się. Zgromadzony materiał nie był analizowany przez organ odwoławczy w tym zakresie. Tymczasem należało ustalić czy aktualna propozycja wyjazdu z działki inwestorów jest tożsama z tą, która objęta była decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2008 r. Wprawdzie inwestor proponował również ponownie odtworzenie wyjazdu z działki nr [...] na drogę krajową nr [...], który faktycznie objęty był decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nie zezwalającą na lokalizację zjazdu (wyjazdu) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], jednak aktualnie orzeczenie organu I instancji odnosiło się do wyjazdu określonego jako: projektowany wyjazd w jednym kierunku przebiegający wzdłuż drogi krajowej za chodnikiem na długości około 20m do istniejącego w km około [...] zjazdu na działkę nr [...]. W tej sytuacji nie można mówić o tożsamości spraw, gdyż dokumenty graficzne dołączone do decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. odnoszą się do innego wariantu wyjazdu – istniejącego w latach funkcjonowania stacji paliw [...]. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego będzie merytoryczna ocena możliwości zlokalizowania wyjazdu z działki nr [...] należącej do inwestorów, w wersji zaproponowanej aktualnie, a nie będącej przedmiotem analizy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.