II GSK 1560/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 227/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 227/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę M. K. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że we wniosku o płatność na 2005 r. M. K. (dalej: skarżący) zadeklarował 13 działek rolnych, w tym dwie z nich były położone na działkach ewidencyjnych o numerach 74 i 98. Wskutek wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 7762,46 zł. Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości , tj. w łącznej wysokości 6894,89 zł. Organ wskazał, że na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniu 22 sierpnia 2006 r. organy wywiodły, że na działkach ewidencyjnych o numerach 73, 74 (położonych w M.) oraz 98 (położonej w O.) nie była prowadzona działalność rolnicza na dzień 30 czerwca 2003 r., bowiem w dniu kontroli stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Ponowna kontrola tych działek przeprowadzona w dniu 1 marca 2010 r. również wykazała, zadaniem organów, że na działkach ewidencyjnych nr 74 i 98 (o łącznej powierzchni 0,57 ha) nie była prowadzona działalność rolnicza na dzień 30 czerwca 2003 r. Organy uznały, że okoliczności te musiały mieć wpływ na wysokość płatności, do jakiej wnioskodawca był uprawniony w 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy ARiMR uznały bowiem, że skoro w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin działek nr 74 i 98 ustalono, że są one porośnięte drzewami (co potwierdzają fotografie skontrolowanych działek i ortofotomapy), to nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Gdyby okoliczność ta znana była organowi w dacie wydawania decyzji, to powierzchnia działek rolnych położonych na wspomnianych działkach ewidencyjnych nie zostałaby uwzględniona w ramach powierzchni kwalifikującej się do płatności, gdyż nie został spełniony warunek utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Sąd I instancji uznał, że decyzje organów administracji obu instancji naruszały przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem tych rozstrzygnięć na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na treść art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) okoliczność utrzymywania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. stanowiła istotny element ustaleń organów, bowiem miała ona zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do przyznania płatności. Tymczasem organy administracji nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie, a wyprowadzone wnioski były dowolne. Doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że dla wykazania wyrażonej w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 przesłanki utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. organy skorzystały z wyników czynności kontrolnych na miejscu wykonanych w 2006 r. i w 2010 r., a zatem przedmiotem ustaleń w oparciu o wyniki dokonanej kontroli był stan faktyczny, który istniał odpowiednio przed ponad trzema i siedmioma laty od daty przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji – z uwagi na złożone i nie do końca przewidywalne procesy wegetacyjne roślin – wnioskowanie o stanie kultury rolnej określonej działki rolnej z perspektywy wskazanych okresów jest działaniem wymagającym szczególnej wiedzy i staranności. Tymczasem przedstawiona przez organy dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli w 2006 i 2010 r. nie stanowi wystarczającego dowodu dla wyprowadzenia wniosku, że określone działki rolne skarżącego nie znajdowały się w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Organy nie powołały się przy tym na jakiekolwiek retrospektywne rozumowanie, które – posługując się wiedzą specjalistyczną z zakresu wegetacji roślin – potrafiłoby wykazać, że roślinność znajdująca się na zadeklarowanych działkach rolnych istniała na nich już w dniu 30 czerwca 2003 r. Ponadto, wniosek o tym, że dwie działki skarżącego we wspomnianym dniu nie pozostawały w dobrej kulturze rolnej pochodzi od osób dokonujących kontroli na miejscu. Organ nie wskazywał na kompetencje tych osób, ale – zdaniem Sądu I instancji – należy mieć wątpliwości, czy osoby te posiadały "wiadomości specjalne" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., które są niezbędne do tego, by móc w sposób kompetentny, w wątpliwych, niejednoznacznych sytuacjach, formułować wnioski w powyższym zakresie. W konkluzji Sad I instancji uznał, że przedstawione przez organ w omawianym zakresie dowody były nieprzekonywujące, a poczynione ustalenie, że na dzień 30 czerwca 2003 r. dwie działki nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej – było dowolne. Zdaniem Sądu, dla zakończenia procesu dowodowego w tym zakresie zasadnym wydaje się dokonanie ustaleń w oparciu o inne dowody, np. z zeznań świadka lub skorzystanie z wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu w dniach 20 sierpnia 2006 r. i 1 marca 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] OR ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie pominięcie zastosowania art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie pominięcie zastosowania § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.) i przyjęcie przez Sąd, że osoby wykonujące kontrolę nie posiadają wymaganych kwalifikacji zawodowych do dokonywania ocen stanu, rodzaju roślinności oraz okresu jej wegetacji znajdującej się na działce rolnej L położonej na działce ewidencyjnej o nr 74 oraz Ł położonej na działce ewidencyjnej nr 98 i wysnucia stąd wniosku, iż organy na tej podstawie nie były uprawnione do oceny, że wskazane działki rolne nie pozostawały w dniu 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej, - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) i przyjęcie, że organ nie rozważył brzmienia tego przepisu w kontekście występowania na wykluczonych działkach rolnych L i Ł drzew i krzewów, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję, gdyż wykluczenie przez organ ww. działek rolnych z płatności oznacza, że według organu drzewa i krzewy wpływają na prowadzoną produkcję roślinną, - rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji, mimo że z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że osoby przeprowadzające kontrolę na miejscu muszą posiadać odpowiednie, określone prawem, kwalifikacje do przeprowadzania kontroli powierzchni oraz upraw. Oznacza to, że inspektorzy terenowi posiadali specjalistyczne kwalifikacje do przeprowadzenia tego typu kontroli, a ustalenia przez nich poczynione odpowiadają stanowi faktycznemu, co jest odzwierciedlone w raporcie z czynności kontrolnych, który stanowi główny dowód, tj. dowód z fizycznych oględzin działek. Stwierdzone nieprawidłowości są również dokumentowane za pomocą zdjęć spornych działek. Producent rolny, mimo takiej możliwości, nie przedstawił dowodów podważających wyniki kontroli przeprowadzonej 22 sierpnia 2006 r., a więc wskazujących, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej są trafne. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Realizacja obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a. przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, co oznacza, że organ powinien ustosunkować się do wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów. Jeśli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeśli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeśli nie można przekonywująco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności. Warto dodać, że organ orzekający w sprawie obowiązany jest zebrać i ocenić materiał dowodowy istniejący w dacie wydania decyzji. Strona zaś może zgłaszać dowody do czasu wydania tej decyzji. Przypomnienie podstawowych obowiązków organu w postępowaniu dowodowym jest niezbędne, gdyż wyłącznie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organowi, że z obrazą art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił sprawy należycie i oparł się na budzących wątpliwości ustaleniach faktycznych. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia dokonane podczas kontroli na miejscu 22 sierpnia 2006 r. i 1 marca 2010 r. nie pozwalają na stwierdzenie, że sporne działki C i H nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prawidłowo wykazały, powołując się na ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych z dnia 22 sierpnia 2006 r., że działka rolna C o powierzchni 0,14 ha położona na działce ewidencyjnej nr 74 i działka rolna H o powierzchni 0,43 ha położona na działce ewidencyjnej nr 98, nie były całe utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co skutkowało trwałym wykluczeniem tych działek z płatności (kod DR 10), bowiem podczas przeprowadzania dowodu z oględzin tych działek stwierdzono, że są one porośnięte drzewami. Fotografie wykonane w dniu 22 sierpnia 2006 r. oraz ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć lotniczych potwierdziły wstępowanie wieloletnich zadrzewień i w konsekwencji prawidłowość zastosowania kodu DR 10. Ponowna kontrola sprawdzająca przeprowadzona w 2010 r. również potwierdziła tę okoliczność. Beneficjent nie przedstawił żadnych dowodów na podważenie ustaleń kontrolnych. Podniósł jedynie, że trawa, którą uprawiał rosła pod drzewami znajdującymi się na zakwestionowanych działkach. W tym stanie rzeczy nie można organowi postawić zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, czy też naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadził z niego logiczne wnioski. Szczególnie należy podkreślić, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z dokumentów urzędowych w postaci protokołów z czynności kontrolnych oraz posiadanej dokumentacji fotograficznej, to skuteczne zakwestionowanie tych ustaleń wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Protokół kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z przymiotu wiarygodności. Szczególna moc dokumentu urzędowego polega na przerzuceniu ciężaru dowodowego, co oznacza, że nie ma potrzeby przeprowadzenia innych dowodów co do faktów wymienionych w dokumencie. Moc dowodowa protokółu kontroli nie została podważona, gdyż strona postępowania administracyjnego nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Wobec tego, jeżeli protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, to niezasadnie Sąd I instancji zarzucił organowi, iż ograniczył postępowanie dowodowe do przeprowadzenia tylko tego dowodu, pomijając inne dowody (np. zeznania świadka, powołanie biegłego). Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na pominięciu zastosowania § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli, należy przypomnieć, że Sąd I instancji zakwestionował kompetencje osób przeprowadzających kontrolę na miejscu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Pogląd zaprezentowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest chybiony. Inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę ma miejscu muszą posiadać odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzenia kontroli powierzchni i upraw. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia jednostka organizacyjna, której może być powierzone przeprowadzanie kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – powinna zatrudniać pracowników w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, którzy: a) ukończyli studia na kierunku rolnictwo i ogrodnictwo lub geodezja i kartografia albo posiadają wykształcenie średnie rolnicze lub średnie geodezyjne, b) posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych, rozgraniczania i podziału nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych, geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych lub fotogrametrii i teledetekcji – w przypadku osób sprawujących bezpośredni nadzór nad pracami w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych. Dowód z opinii biegłego ma zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym, jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebne są wiadomości specjalistyczne (art. 84 § 1 k.p.a.). Organ, dysponując pracownikami posiadającymi odpowiednia wiedzę specjalistyczną w zakresie przeprowadzania takiego typu kontroli, nie był zobowiązany do powoływania biegłego. W rezultacie organ prawidłowo zastosował § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ponieważ skarżący objął wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działki C i H, które z powodu istniejącego od wielu lat zadrzewienia nie stanowiły gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.