I OSK 1423/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2392/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 2392/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Koninie z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] przekazano w użytkowanie na rzecz H. A. "K." w K. nieruchomość położoną w K. – M., oznaczoną jako dz. nr [...] oraz ustalono opłatę roczną za użytkowanie terenu. Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia 14 maja 1985 r. dokonano przekazania nieruchomości. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. Spółka A. K. – l. S.A. w K. (dawna H. A. "K." S.A.) wystąpiła o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), wskazując, że aktualny stan prawny nieruchomości (wynikający z roszczeń byłych właścicieli i wstrzymania procesu uwłaszczeniowego) nie pozwala na uregulowanie sytuacji zarządcy i wykonywanie przez niego przysługujących mu uprawnień. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski odmówił uchylenia powyższej decyzji i wskazał, że jej uchyleniu sprzeciwiają się przepisy prawne dotyczące uwłaszczenia państwowych osób prawnych, stanowiące, że w stosunku do gruntu Skarbu Państwa wojewoda decyzją potwierdza prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności obiektów na rzecz podmiotu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się trwałym zarządem do gruntu. O uwłaszczeniu zadecydował zatem ustawodawca, a uprawnione podmioty z prawa tego nie mogą zrezygnować. Na skutek odwołania A. K. – l. S.A. w K., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał na brak udokumentowania następstwa prawnego po H. A. "K.", brak ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz brak zgody stron na uchylenie przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia, w trybie art. 155 kpa, decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r., wskazując, że strona postępowania – Prezydent Miasta Konina, reprezentujący Skarb Państwa, nie wyraził zgody na zmianę przedmiotowej decyzji. Na skutek odwołania l. S.A., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Koninie z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...], przekazującej w odpłatne użytkowanie na rzecz H. A. "K." w K. grunt Skarbu Państwa położony w K., obręb M., dz. nr [...], o pow. 1,17 ha, zapisany w księdze wieczystej nr [...], zabudowany pałacem (folwark M.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z treścią art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ochrona praw nabytych jest zapewniona zatem przez obowiązek uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r. są l. S.A – następca prawny H. A. "K." oraz Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta Konina. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W miastach na prawach powiatu obowiązki starosty pełni prezydent. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta Konina o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na uchylenie, w trybie art. 155 kpa, decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. Pismem z dnia 6 stycznia 2009 r. Prezydent poinformował organ, że nie wyraża na powyższe zgody. W związku z tym, organ nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji, bowiem takie działanie obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka l. S.A. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że brak uwłaszczenia, a tym samym wpisu do księgi wieczystej, uniemożliwia skarżącej dysponowanie nieruchomością i dlatego wszelkie nakłady na nieruchomość, która nie jest jej własnością, nie znajdują uzasadnienia prawno – ekonomicznego i sprzeczne są z interesem gospodarczym Spółki. Aktualna sytuacja prawna, w związku z brakiem przepisów rewindykacyjnych, prowadzi do sytuacji, w której skarżąca, formalnie nie dysponując nieruchomością i nie posiadając gwarancji uzyskania tego prawa w przyszłości, zostaje obarczona obowiązkami, jakby takie prawo już nabyła. W ocenie skarżącej, przepis art. 155 kpa wymaga zgody na uchylenie decyzji, ale jedynie tej, która na mocy przedmiotowej decyzji nabyła określone prawo, czyli w tym przypadku następcy prawnego H. A. "K." S.A. Przepis nie wymaga natomiast zgody organu administracji, który takiego prawa nie nabył. Zważywszy że za uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. przemawia słuszny interes strony, to odmowa jej uchylenia jest, zdaniem skarżącej, nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazał, że jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej stwarza art. 155 kpa. W myśl tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowana jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym, w ocenie Sądu, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa, rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie. Zdaniem WSA w Warszawie, stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r., oprócz skarżącej, był także Skarb Państwa. Zatem możliwość ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody podmiotu reprezentującego Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Konina. Poza sporem jest, że zgody takiej Prezydent Miasta Konina nie udzielił (pismo z dnia 6 stycznia 2009 r.). Toteż Minister Infrastruktury zasadnie odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r., wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody, choćby jednej ze stron, wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "strony postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 28 kpa (jako każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) i jego treść pozwala przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie jest nią także Skarb Państwa, który zgody na zmianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji nie wyraził zgody. Skoro więc nie wszystkie strony w sposób ewidentny wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, organy administracji nie mogły decyzji uchylić. Okoliczność, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, czy też nawet interes społeczny, nie może sama przemawiać za możliwością takiego uchylenia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w kolejnej instancji. Decyzja podejmowana na podstawie art.155 kpa zawsze oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do organu i do niego należy też wybór jednego z możliwych rozwiązań. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka I. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 kpa, polegające na przyjęciu, że uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Koninie z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] w sprawie przekazania w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości położonej w Koninie – M. wymaga zgody Prezydenta Miasta Konina. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że jedynie zgoda Spółki jest tą, o której stanowi art. 155 kpa, ta zaś została przez nią wyrażona, jako że Spółka nie jest zainteresowana dalszym utrzymywaniem nieruchomości i ponoszeniem związanych z tym kosztów, zwłaszcza że nie może nią swobodnie rozporządzać, a sama nieruchomość nie jest związana z przedmiotem prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Toteż wszelkie nakłady I. S.A. na taką nieruchomość nie znajdują uzasadnienia prawno – ekonomicznego i w istocie są sprzeczne z interesem gospodarczym Spółki i jej akcjonariuszy. Tym samym w sprawie istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji z 1985 r., mocą której oddano przedmiotową nieruchomość w zarząd. W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2012 r. Spółka poinformowała, iż została zawiadomiona przez Wojewodę Wielkopolskiego o wszczęciu postępowania w sprawie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Zdaniem Spółki, jest to nowa okoliczność, która wskazuje, że opieszałe działania organów administracji publicznej w nieuzasadniony sposób utrzymują niepewność gospodarczą strony, wymuszając na niej ponoszenie kosztów utrzymywania niechcianej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego, jako że art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), choć zamieszczony w przepisach regulujących procedurę administracyjną, stwarzający prawną możliwość wzruszania na jego podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowi w tym przypadku przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że podzielając pogląd orzekających w sprawie organów administracji, Sąd I instancji błędnie uznał, że uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Koninie z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [....] w sprawie przekazania w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości położonej w K. – M. wymaga zgody Prezydenta Miasta Konina. Jednak nie można przyjąć, by zarzut ten stwarzał podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z brzmieniem art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że jakkolwiek decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie – jak wynika z jego treści – obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną, ewentualnie decyzję ją uchylającą. Wymogami tymi są: uzyskanie na zmianę lub uchylenie decyzji zgody strony (zgód stron), ustalenie, że za zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie zachodzi sprzeczność zmiany lub uchylenia decyzji z przepisami szczególnymi. Istotnie, przyjąć należy, że skarżąca Spółka, występując z wnioskiem o uchylenie decyzji z 1985 r., w ten sposób wyraziła swoją zgodę na uchylenie decyzji, jako strona postępowania. Jednak przez "zgodę strony", o której mowa w art. 155 kpa, niezbędną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony, która inicjuje takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie lub uchyleniu w trybie omawianego przepisu. W przepisie art. 155 kpa wymagana jest zgoda strony, która nabyła prawo, a więc każdego podmiotu, którego uprawnień, względnie obowiązków, dotyczy decyzja objęta wnioskiem o jej uchylenie. Nabycie prawa nie może być rozumiane wąsko, wszak w przepisie tym nie chodzi jedynie o stronę, która – jak w niniejszej sprawie – uzyskała nieruchomość w odpłatne użytkowanie, której sytuacja prawna czy ekonomiczna przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji, i która wszczyna w tym kierunku postępowanie, lecz także o stronę, która na mocy decyzji źródłowej została zwolniona z obowiązku. Chociaż element sytuacji prawno – ekonomicznej może wiązać się z słusznością interesu strony i szerzej – z interesem społecznym, to jednak są to dopiero kolejne warunki, jakie muszą zaistnieć po spełnieniu przesłanki zgody strony. W myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r., oprócz skarżącej Spółki, był także Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Konina. Zatem możliwość uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa uwarunkowana była uzyskaniem na to uchylenie zgody Prezydenta Miasta Konina. Ze sprawy wynika jednak, że Prezydent Miasta Konina zgody na uchylenie decyzji nie wyraził. W takiej sytuacji Sąd I instancji właściwie przyjął, że nie została spełniona przesłanka zgody, warunkująca możliwość uchylenia decyzji źródłowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę strony wnoszącej skargę kasacyjną na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), w szczególności na jej art. 210 ust. 3 w związku z art. 43, art. 46 i art. 47, mając na względzie twierdzenia Spółki o utrzymywaniu niechcianej i zbędnej dla niej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.