I SA/Wa 1947/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S.A. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej naliczonego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] - punkt II. 1 decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2000 r. orzeczono o zwrocie na rzecz J. J. i M. N. po ½ części, nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oraz zobowiązano strony do zwrotu na rzecz Gminy S. kwoty [...] zł, stanowiącej zwaloryzowaną część odszkodowania wypłaconego za wywłaszczenie (punkt II. 1 decyzji). Pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. D. S.A. wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej naliczonego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta P. przekazał wniosek, zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury, powołując się na art. 157 § 3 kpa, art. 28 kpa oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r. V SA 1123/2001 i z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97, stwierdził, że zarówno interes prawny jak i prawny obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując w art. 28 kpa pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, czyli takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a nie o interes czy obowiązek faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić. Tak więc o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego lub obowiązku trzeba odróżnić interes lub obowiązek faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowany poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku wnioskodawcy nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że na działce nr [...] zlokalizowano napowietrzną sieć CO, która, stosownie do art. 49 KC nie stanowi części składowej nieruchomości, a więc poprzednikowi prawnemu D. S.A. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do zwróconej nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie. Obecnie D. S.A. również nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie może zostać uznana za stronę postępowania, bowiem nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 28 kpa, a kwestia uregulowania z właścicielem praw do korzystania z nieruchomości wskazuje jedynie na interes faktyczny nie objęty zakresem tego przepisu. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. S.A. w P.; zarzucając naruszenie art. art. 28 kpa, art. 157 § 2 i § 3 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie art. 139 i art. 140 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce i art. 352 kc i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej naliczonego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. Strzeleckiej [...]. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 5. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną zaś, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ,jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. A zatem, skarżący powinien był wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie naruszyło jego uprawnienia, bowiem tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 6. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury stwierdził, że skoro na działce nr [...] zlokalizowano napowietrzną sieć CO, która, stosownie do art. 49 KC nie stanowi części składowej nieruchomości, a więc poprzednikowi prawnemu D. S.A. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do zwróconej nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie, to obecnie D. S.A. również nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie może zostać uznana za stronę postępowania, ponieważ nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie wynikającego z art. 28 kpa, a kwestia uregulowania z właścicielem praw do korzystania z nieruchomości wskazuje jedynie na interes faktyczny nie objęty zakresem tego przepisu. 7. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, i nie doszukał się takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.