I OSK 1687/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2224/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2224/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako [...]) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej C., obr. S., oznaczonej jako działki nr 50/6 o pow.0,0056 ha, 50/8 o pow.0,0127 ha, 52/1 o pow.0,0140 ha, 53/6 o pow.0,0123 ha, 53/8 o pow.0,0129 ha, 53/10 o pow. 0,0082 ha, 63/14 o pow.0,0085 ha, 63/16 o pow. 0,0199 ha, 63/18 o pow.0,0040 ha, 63/20 o pow.0,0050 ha, 64/3 o pow. 0,0059 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby [...] przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu, bowiem na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu [...], jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. [...] nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Oznacza to, że [...] nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu tą nieruchomością. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Sąd przyjął, iż mając na uwadze brak tytułu prawnego dla [...] do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., należało uznać, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego wydana była zgodnie z prawem. Reprezentowane przez radcę prawnego, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie: – przepisów prawa materialnego przez: • błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 – dalej: ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej: u.g.g.i w.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; • błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; • błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego; • błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji [...]"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; • błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o [...]), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będąca podstawa przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; – naruszenie przepisów postępowania: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencje istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; • art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; • art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje komunalizujące na rzecz Gminy C. nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej: "ustawa komunalizacyjna", tj. jej art. 5 ust. 1. Zgodnie z nim mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Istotnym zatem w sprawie było ustalenie czy w dniu 27 maja 1990 r. (wejścia w życie ustawy) mienie położone w Gminie C. należało do rady narodowej albo terenowego organu i czy na przeszkodzie komunalizacji nie stały okoliczności wskazane w dalszych przepisach ustawy, tj. art. 11. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione, a przeszkód do komunalizacji nie było. Podstawowym zagadnieniem było w sprawie ustalenie czy Polskie Koleje Państwowe na dzień 27 maja 1990 r. legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, czy też, że władanie tą nieruchomością było tylko faktyczne. Istotą zatem było stwierdzenie stanu prawnego, stan faktyczny bowiem przeszkodą komunalizacji tego mienia nie mógł być. Bezsporne w sprawie jest, że mienie stanowiło na dzień 27 maja 1990 r. przedmiot prawa własności Skarbu Państwa oraz, że pozostawało w faktycznym władaniu [...]. Jednak konieczne był wykazanie przez Koleje tytułu prawnego do tej nieruchomości, wydanego na podstawie i zgodnie z przepisami wówczas obowiązującymi. Stosownie do nich o tytule prawnym, prawie zarządu, bo o taki tu chodzi, przesądzało istnienie aktu administracyjnego indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości. Prawo zarządu nie mogło być domniemane, wynikać z przepisów ogólnych, dotyczących utworzenia, organizacji i funkcjonowania Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a już zwłaszcza wydanych po tej dacie. Jakkolwiek przepisy ogólne dotyczące Kolei przewidywały, że zarządzają one mieniem państwowym, to jednak z przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami wynikało, w jaki sposób powstaje tytuł prawny zarządu do konkretnie omawianej nieruchomości, a nie mienia jako takiego. Tylko bowiem tytuł prawny co do indywidualnie opisanej w nim nieruchomości mógł stanowić podstawę wpisu do ksiąg wieczystych, przepisy ogólne zaś takiej podstawy stanowić nie mogły. W sprawie organy i Wojewódzki Sąd uznały, że skarżące Polskie Koleje Państwowe nie posiadały na dzień 27 maja 1990 r. aktu administracyjnego ustanawiającego prawo zarządu do nieruchomości, z czym należy się zgodzić. Skutkiem braku takiego tytułu po stronie Kolei była komunalizacja mienia. Podkreślić należy, że komunalizacja mienia jest przeniesieniem tytułu własności mienia między podmiotami publicznymi – Skarbem Państwa a właściwą gminą, co pociąga taki skutek dla [...], że aktualny właściciel będzie władny regulować tytuł prawny Kolei do tego mienia. Z powyższych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i oddalić ją na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).