II SA/Wa 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wydawnictwa [...] – M. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego Wydawnictwa [...] – M. K. kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Edukacji Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), decyzją nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...], autorstwa G.K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Wydawnictwo [...] złożyło w dniu [...] lutego 2010 r. do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika [...], autorstwa G.K. Podręcznik miał być przeznaczony do edukacji wczesnoszkolnej w szkole podstawowej. Na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr E.A. i dr hab. E.S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M.K.. Wszyscy rzeczoznawcy są wpisani na listę rzeczoznawców prowadzoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Przekazane opinie rzeczoznawców były negatywne, wobec tego organ wydał decyzję o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. W dniu [...] lipca 2010 r. pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Wydawnictwo [...] złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie zgadza się z decyzją wydaną przez MEN, gdyż organ prowadzący odniósł się w sposób lakoniczny do wyjaśnień złożonych przez Wydawnictwo w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., a także brak jest odniesienia się do sprawy przez rzeczoznawców. Jednocześnie Wydawnictwo, w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji Ministra o odmowie dopuszczenia, odniosło się do uwag rzeczoznawców wyrażonych w opiniach. Wniosek wniesiono z zachowaniem terminu. Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że po zbadaniu materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...], autorstwa G.K. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa, są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...]a 2010 r. nr [...] z uwagi na liczne błędy, wymagające gruntownych zmian, które nie mogą być skutecznie usunięte poprzez korektę wybranych części podręcznika, w obecnej postaci podręcznik nie spełnia wymogów stawianych podręcznikom szkolnym przeznaczonym do kształcenia ogólnego, określonych w ww. rozporządzeniu i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego. W dniu [...] 2010 r. skargę na powyższą decyzję złożyło Wydawnictwo [...] skarżący zarzucił Ministrowi Edukacji Narodowej: • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dokonania oceny treści opinii biegłych i bezkrytyczne oparcie się na wnioskach opinii rzeczoznawców, bez weryfikacji zarzutów skarżącego; • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez zaniechanie analizy zabranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego tylko do jednego zdania; • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez przekazanie treści zarzutów skarżącego dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ nie zbadał zarzutów skarżącego, ale bezrefleksyjnie oprał się na opiniach rzeczoznawców, nie konfrontując ich z zarzutami postawionymi w pismach procesowych skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji i przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 kpa, jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa) Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, bowiem autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Sekretarz Stanu K.S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Edukacji Narodowej. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie się do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.