I SA/Wa 2197/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T.S., P.S. i P.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących T.S., P.S. i P.S. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T.S., P.S. oraz P.S., reprezentowanych przez pełnomocnika – adwokata P.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającą w tiret pierwszy, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] w części dotyczącej praw D.A. wydane zostały z naruszeniem prawa, oraz w tiret drugi odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. w części dotyczącej praw D.S. i A.S.: 1) uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i jednocześnie 2) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...], oraz 3) w pozostałej części utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiła, zgodnie z treścią zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu [...] marca 2001 r., współwłasność F.S., D.S. oraz D. i N. małżonków A. W dziale II znajduje się wzmianka o wpisanie tytułu własności 1/4 części nieruchomości na rzecz B.G. - w miejsce D. i N. małżonków A., na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1943 r. Jak wynika z akt sprawy (postanowienie Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] lipca 1957 r., sygn. akt [...]) prawa do spadku po zmarłym w dniu [...] stycznia 1940 r. F.S. nabyła żona A.S. i syn A.S. Z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1987 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po A.S. nabył w całości syn A.S.; z kolei prawa do spadku po A.S. nabyli: żona T.S., syn P.S. i syn P.S. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1997 r., sygn. akt [...]). Osoby te są skarżącymi w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Obecnie powyższa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. W dniu [...] czerwca 1947 r. sporządzony został protokół oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń. W oględzinach przedmiotowej nieruchomości brał udział adwokat E.C. reprezentujący interesy B.G. - jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, który wniósł o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem rzeczowym oraz dekretem z dnia 26 października 1945 r. Następnie w dniu [...] września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął pisemny wniosek pełnomocnika B.G. o przyznanie prawa własności czasowej do 25% wyżej opisanej nieruchomości [...]. Z kolei w dniu [...] sierpnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek adwokata B.M. pełnomocnika D.S., D.A. i A.S. o przyznanie im na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączone zostało pismo, w którym pełnomocnik wyjaśnia przyczyny niezłożenia wniosku o własność czasową w prawem przewidzianym terminie. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r., nr L. dz. [...] odmówił D.S., D.A. oraz A.S. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wyżej opisanej nieruchomości [...] oraz równocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy W. Organ dekretowy nie odniósł się natomiast w przedmiotowym orzeczeniu do wniosku o przyznanie własności czasowej, zgłoszonego przez B.G. w dniu [...] czerwca 1947 r. Po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez pełnomocnika A.S. i A.S., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] zatwierdziło zaskarżone orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. Decyzja Ministerstwa Gospodarki została skierowana tylko do pełnomocnika A.S. W dniu [...] sierpnia 2002 r. wpłynął wniosek adwokata P.K. reprezentującego T.S., P.S. i P.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948r. odmawiającego przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 1948 r. w części dotyczącej praw D.A. wydane zostały z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. w części dotyczącej praw D.S. i A.S. W dniu [...] marca 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek T.S., P.S. oraz P.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w.w. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja jest wadliwa i niesłuszna w części dotyczącej praw D.S. i A.S. oraz, że Minister Infrastruktury nie wziął pod uwagę faktu, iż B.G. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w terminie. Minister Infrastruktury, rozpatrując ponownie sprawę, wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną. Jak wynika z analizy powyższego przepisu prawo własności czasowej (prawo wieczystej dzierżawy) mogło być przyznane uprawnionym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy podmioty te skorzystały z przysługującego im prawa i złożyły stosowny wniosek. Ponadto Minister wskazał, że ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe do występowania z w.w. wnioskiem, określając je jako sześć miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Dalej Minister podniósł, że objęcie w posiadanie przez Gminę W. gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] nastąpiło w dniu [...] lipca 1947 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] lipca 1947 r. r. W konsekwencji ostateczny termin, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej minął w dniu [...] stycznia 1948 r. Natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości złożony przez adwokata B.M. w imieniu D.S., D.A. oraz A.S. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wpłynął do Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] sierpnia 1948 r. Tym samym, zdaniem Ministra, orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1948 r. orzekające w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego w części dotyczącej odmowy A.S. oraz D.S. wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu natomiast do D.A. orzeczenie to zostało skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Zgodnie bowiem ze Świadectwem Sądu Okręgowego w W. Wydział Hipoteczny z dnia [...] marca 1946 r. nr [...] na mocy wyroku sądowego Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1943 r. opatrzonego klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 1945 r. Sygn. akt [...] (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2000 r., L. dz. [...]) jego udział we własności nieruchomości położonej przy ul. [...] przeszedł na rzecz B.G. i to on powinien być stroną w miejsce dotychczasowego właściciela D.A. Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że w.w. orzeczeniem Prezydent W. stwierdził przejście wszystkich budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie na własność Gminy W. Stwierdzenie takie nie jest jednak częścią rozstrzygnięcia i jako takie nie podlega ocenie, bowiem w przypadku nie złożenia przez osoby uprawnione wniosku dekretowego w terminie wraz z upływem tego terminu budynki stawały się z mocy prawa własnością Gminy W. Minister ponadto wskazał, że równocześnie został złożony wniosek przez B.G., który do chwili obecnej z nieznanych przyczyn nie został rozpatrzony. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania A.S. i A.S. z dnia [...] maja 1958 r. utrzymało w mocy w.w. orzeczenie z dnia [...] października 1948 r. dotyczące nie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] i przejęcia przez państwo położonych na gruncie budynków. W uzasadnieniu wskazano przepisy art. 7 ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponieważ rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. dotyczyło jedynie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej zatwierdzała nieistniejące rozstrzygnięcie dotyczące nie przyznania prawa własności czasowej. Tym samym, zdaniem organu, rażąco naruszono art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a okoliczność ta uszła uwadze w postępowaniu nadzorczym rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Z uwagi na powyższe Minister Infrastruktury uznał, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. rażąco naruszyło prawo wypełniając przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem powyższa nieruchomość nie była przedmiotem obrotu na podstawie umów cywilnoprawnych. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T.S., P.S. i P.S., reprezentowani przez adwokata P.K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz przepisów art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 89 prawa rzeczowego (obecnie art. 209 k.c.). Pełnomocnik sprecyzował, że zaskarża decyzję w punkcie trzecim i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie trzecim oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Podniesiono m.in., że skoro decyzją tą uchylono decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i jednocześnie stwierdzono nieważność tej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. - jak należy rozumieć w całości – to nie można utrzymywać w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności owej decyzji z dnia [...] lutego 1961 r. "w części dotyczącej praw D.S. i A.S.". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosek taki złożyli również, na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r., uczestnicy postępowania: Minister Skarbu Państwa oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Infrastruktury podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 r. naruszył przepisy postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy m.in. uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów rażąco narusza prawo. Zakładając, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jest art. 138 § 1 pkt 2 organ administracji powinien był uchylić decyzję i orzec co do istoty. Wprawdzie Minister Infrastruktury pozornie postąpił w ten sposób, to jednak odniósł się w pkt 1 sentencji decyzji do nieznaczonej bliżej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, wskutek czego nie jest możliwe ustalenie wprost jaka decyzja została uchylona. Sąd ponadto zauważa, że skoro w pkt 1 decyzji Minister Infrastruktury uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, w związku z tym bezprzedmiotowy jest pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji, utrzymujący w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., ponieważ nie wskazuje on rozstrzygnięć tej decyzji, które pozostawia w mocy. Z kolei samo stwierdzenie, w pkt 2) sentencji decyzji, przez organ II instancji nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy jednoczesnym nie wypowiedzeniu się co do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że powołanie w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. jest nieprawidłowe, gdyż przepis art.127 k.p.a. nie mocuje organu administracji rządowej do jakiegokolwiek działania, a jedynie uprawnia stronę do wnoszenia środka zaskarżenia określonego w tym przepisie. W tych warunkach wobec nieokreśloności rozstrzygnięcia organu II instancji dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest możliwe. W związku z tym Sąd zaleca takie jej skonstruowanie aby umożliwiła ona zainteresowanej stronie jednoznaczne określenie jej sytuacji prawnej. W konsekwencji organ powinien dokładnie sprecyzować uchyloną decyzję, do której odnosi się orzeczenie oraz sprecyzować zakres decyzji w jakim uchyla decyzję a w jakim utrzymuje ją w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3