IV SA/Po 1075/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze Prokuratora Rejonowego P.-N. M. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w P. oznaczonej: obręb Ż., ark. 20, działka nr 2/6 zapisanej w KW nr [...] jako własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym "A" Sp. z o.o. pokazany kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zainicjowane pismem Zarządu Dróg Miejskich, a podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego. Organ wskazał, że dla opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów [...] Centrum Logistycznego [...] w P. ustanowionego Uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 155, poz. [...], a organ podziałowy związany jest ustaleniami planu, w szczególności przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, które zgodnie z ustaloną wykładnią, stanowią granice nowo utworzonych działek. Projektowane do wydzielenia działki gruntu oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: 2 – znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 7KD-L tereny dróg publicznych – ulica klasy lokalnej 4 – znajduje się na terenie oznaczonym 4KD-D tereny dróg publicznych, ulica klasy dojazdowej. Skoro proponowany podział jest zgodny z ustaleniami opisanego planu miejscowego, to zdaniem organu została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 93 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła "A" Spółka z o.o. zarzucając, że przy rozpoznaniu sprawy organ nie uwzględnił konieczności zachowania wymaganej przepisami prawa odległości planowanej zabudowy od granic działki. Zdaniem żalącej się spółki projektowany podział uwzględnia podział działek wyłącznie w granicach planowanej inwestycji drogowej bez wymaganej linii zabudowy, który w przypadku zachowania zgodności z obowiązującymi przepisami prawa obejmowałby swym zakresem większy obszar. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w nim podniesione bowiem zdaniem SKO w P. organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 raz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznych dróg gminnych, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Toteż zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości, gdyż w ocenie organu odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) wniósł Prokurator Rejonowy [...] zaskarżając je w całości i zarzucając mu że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008, nr 193, poz. 1194, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy wadliwie interpretuje przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że norma prawna tam zawarta nie wyłącza generalnie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czyni to jedynie w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i to tylko w sytuacji, gdy w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia płynie konstatacja, iż budowa dróg publicznych może odbywać się wyłącznie w oparciu o specjalistyczną ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co z kolei ma oznaczać, iż przy wszelkich inwestycjach drogowych nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet gdyby przyjąć jednoznacznie, że do dnia 10 września 2008 r., tj. do dnia uchylenia art. 10 ustawy, stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było możliwe, to od tego dnia pogląd ten nie jest już aktualny. Przede wszystkim należy wywieźć taki wniosek z samego faktu uchylenia tegoż przepisu, co oznacza, że ustawodawca chciał dokonać zmiany w zakresie tam uregulowanym. Skoro przy obowiązywaniu art. 10, będącego językowo dość jednoznacznym, nie stosowano przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to po jego uchyleniu wnioskować należy o takiej dopuszczalności. W chwili obecnej pozostaje tylko art. 11 "i" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który jednakże odnosi się tylko do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Prokurator zwrócił uwagę, że przepisów "spec ustawy" nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów aktualnie obowiązujących. Żadna z nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie uchylała art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Z kolei art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy stanowi o podziale nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Nadal zatem obowiązują przepisy, które dopuszczają podział nieruchomości w tym trybie dla realizacji celu jakim jest budowa drogi publicznej. Ustawa specjalistyczna (ani żadna inna) nie uchylała tych przepisów. Możliwe zatem jest zaplanowanie celu publicznego w postaci budowy drogi w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadal bowiem plany miejscowe mogą przewidywać, że na określonych terenach będą usytuowane drogi, a podział nieruchomości dla tego celu może mieć miejsce w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby zachować ratio legis przepisów o ustalaniu przez gminę przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne w planie miejscowym, ustawa specjalistyczna nie może wyłączyć prawnej możliwości ustalenia takiego przeznaczenia w planie miejscowym, a dalej – podejmowania czynności i rozstrzygnięć na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zrealizowania inwestycji jaką jest droga publiczna. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonało de facto "uchylenia obowiązywania" wskazanych przepisów. SKO stwierdziło bowiem arbitralnie, że do każdej inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej nie można stosować przepisów, które zastosował organ I instancji. Obecne brzmienie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozbawiło gminy kompetencji do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogowe. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne stanowi cel publiczny, którego realizacja jest również uregulowana w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ustawa specjalistyczna nie uchyliła tych regulacji i nie może tego zrobić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w drodze wykładni. Stanowi to zatem rażące naruszenie prawa, albowiem postanowieniem swym SKO wykluczyło stosowanie przepisów, które nie były uchylone, a które wprost odnoszą się do inwestycji drogowych, i które przy prawidłowej wykładni mogą znaleźć zastosowanie. Stąd zdaniem Prokuratora pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym godziłoby w zasadę praworządności i nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na wstępie należy stwierdzić, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał w brzmieniu przepisów Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. na dzień 24 maja 2010 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.). Obecna ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194 ze zm.) ze zmianami wprowadzonymi w lipcu 2008 r. wynikała między innymi z faktu, że Komisja Europejska zidentyfikowała w polskim prawodawstwie problemy z transpozycją przepisów dyrektywy Rady 85/337/EGW z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Zarzuty podniesione przez Komisję Europejską dotyczą w szczególności transpozycji pojęcia "zezwolenia na inwestycję". (vide: uzasadnienie projektu ustawy z 25 lipca 2008 r. zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – strona internetowa Sejmu, Sejm RP VI Kadencji nr druku 671 – http;/www.sejm.gov.pl). W wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11 "i" ust. 2 ustawy stanowi "że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy z 27.03.2003 r. o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11 "i" ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10.09.2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 Ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164 poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art.. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 – 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wówczas z mocy art. 11 "i" ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "spec ustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Toteż w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tę wadliwą wykładnię nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje. Z tych też powodów organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien merytorycznie odnieść się do zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu zastosowanych procedur i wskazanej podstawy prawnej w postaci przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. LS