I SA/Wa 1829/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] – i odmówił zwrotu w/w nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Starosta W. umorzył postępowania w sprawie zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał na fakt istnienia na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i w związku z tym przyjął, że zachodziła w przedmiotowej sprawie sytuacja określona w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), skutkująca wygaśnięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, przysługującego jej byłemu właścicielowi, co oznaczało, że postępowanie wszczęte na jego wniosek, stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę w osobie M. M., Wojewoda [...] ustalił, że nieruchomość położona w O. przy ul. [...], oznaczona chwili wywłaszczenia tj. w dniu [...] maja 1975r., jako działka nr [...], została sprzedana - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) - Skarbowi Państwa - Kombinatowi [...] z siedzibą w W. i oddana w zarząd i użytkowanie [...] Hut [...] w O. (rep. [...]). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [..] Hutę [...] z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w O., przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Dnia 29 lipca 1994 r. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] Huta [...] z siedzibą w O. sprzedało "[...]" spółka z o.o. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz znajdujący się na niej budynek, stanowiący odrębną nieruchomość (rep. [...]). Z kolei w dniu 28 kwietnia 2005 r. "[...]" spółka z o.o. sprzedała "[...]" sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki: nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 ( Rep. [...]) oraz znajdujący się na działce nr [...] budynek. W dniu zaś 6 października 2005 r. "[...]" spółka z o.o. sprzedała "[...]" spółka z o.o. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz znajdujący się na działce budynek. Nadmieniono przy tym, że na działkę ewidencyjną nr [...] składają się aktualnie działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życia tej ustawy tj. przed dniem l stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu, wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziła zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem l stycznia 1998r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi, choćby spełnione były przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy podniósł, że prawo użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości powstało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co zostało stwierdzone w dniu [...] grudnia 1992 r. decyzją nr [...] Wojewody [...]. Ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w 1994 r. (zawiadomienie Sądu Rejonowego dla P., Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] września 1994r.) a zatem zostały spełnione przesłanki wymienione w w/w przepisie. Powołując się jednak na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 765/04), w którym wyrażono pogląd, że ( cyt. ) "zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia stanowią negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, których zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania", organ uchylił decyzję Starosty o umorzeniu postępowania i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiona wyżej decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł M. M. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu, zarzucił w skardze naruszenie przez organ prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 229 i 136 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa ( tj. pod przemysł) a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela do ubiegania się o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów każe przyjąć, iż uprawnienia poprzedniego właściciela mogą być realizowane po wydaniu decyzji stwierdzającej uwłaszczenie. Ponadto skarżący zarzucał organowi naruszenie art. 7, 35, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy, nie podanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i nie podanie przyczyn, dla których dowodom przedstawionym przez stronę odmówiono mocy dowodowej a także przekroczenie terminów rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano stan faktyczny i przytoczono przepisy prawne oraz orzecznictwo związane z obowiązkiem powiadomienia byłego właściciela nieruchomości o fakcie, że stała się ona zbędną na cel wywłaszczenia. Ponadto argumentowano, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w tej sprawie, bowiem przepis ten odnosi się jedynie do przypadków, gdy nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na podstawie umowy i w takim przypadku wpis tego prawa do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Nabycie natomiast prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa wiąże się z wpisem do księgi wieczystej jedynie deklaratoryjnym. Zastosowanie zatem w przedmiotowym stanie faktycznym przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło naruszenie przepisów, w tym także konstytucyjnych. Podkreślano rownież, że umorzenie postępowania przez Starostę na zasadzie art. 105 k.p.a. stanowiło formalne załatwienie sprawy a Wojewoda uchylając tę decyzję i odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozpoznał sprawę merytorycznie a zatem powinien – zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. – ustalić dokładnie stan faktyczny i uzasadnić należycie swoje rozstrzygnięcie, Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało natomiast, że było prowadzone postępowanie wyjaśniające i organ nie dokonał oceny, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia, czy też stała się dla niego zbędną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wprawdzie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi wykraczała poza ustalenia organu, bo kwestia dotycząca możliwości obecnie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w kontekście daty wydania decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego, nie była w ogóle przedmiotem ustaleń i rozważań w postępowaniu administracyjnym i z tego powodu Sąd do tej kwestii, na tym etapie sprawy nie ma możliwości odniesienia się, ale pozostałe zarzuty skarżącego były prawidłowo przytoczone. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy miał w niej zastosowanie przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem roszczenie byłego właściciela nieruchomości o jej zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ( 1 styczeń 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak z powyższego zatem wynika, przepis ten – w zakresie użytkowania wieczystego – odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Wyraźnie na to wskazuje użycie zwrotu: "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" a także nawiązanie do obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed dniem 1 stycznia 1998 r.). W myśl bowiem art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste a także przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej ( wpis konstytutywny), którego moc działa (nie jak przyjmowały to organy od daty wpisu) a wstecz tj. od daty złożenia wniosku o jego dokonanie – art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361ze zm. ). W przypadku natomiast powstania w/w prawa z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż prawo to powstaje z mocy prawa a nie z momentem wpisu (vide: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt III CZP 33/98, OSNC 4/99, poz. 67, czy uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt III CZP 71/02, OSNC 4/03, poz. 133). Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest również "ustanowieniem" tego prawa – jak stanowi omawiany art. 229 cytowanej ustawy gruntowej. W związku z powyższym, skoro w przedmiotowym stanie faktycznym prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, na skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem 5 grudnia 1990 r., to przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania. Postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęte na wniosek byłego właściciela wywłaszczonego gruntu, nie było zatem z tej przyczyny bezprzedmiotowe. Wprawdzie, w tym miejscu należy nadmienić, o bezprzedmiotowości tego postępowania orzekała decyzja organu I instancji, ale Wojewoda - poza czysto mechaniczną zmianą sentencji decyzji Starosty – żadnych, nowych ustaleń nie poczynił. Wręcz przeciwnie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy podzielił w pełni pogląd, iż w sprawie zachodził przypadek określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami a jedynie – sugerując się stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jednym z wyroków – uznał, że w takim wypadku nie powinno się umarzać postępowania a odmawiać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Abstrahując w tym miejscu od oceny zasadności takiego poglądu należy podnieść, że słusznie skarżący zwraca uwagę w skardze, iż skoro orzeczenie organu pierwszej instancji miało charakter formalny, bo oparte było na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. to wydanie przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej, budzi - z punktu widzenia proceduralnego - zastrzeżenia. Orzeczenie to bowiem nawet nie tyle zostało wydane bez poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych, ale narusza zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Sprawa bowiem została rozstrzygnięta materialnoprawnie jedynie przez organ jednej instancji tj. instancji odwoławczej. Z tych powodów przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda winien rozpoznać merytorycznie odwołanie M. M. mając na uwadze, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami a sprawa administracyjna, w przypadku wniesienia przez stronę środka odwoławczego, winna być rozpoznana w całości przez organy obu instancji. Jednocześnie wypada wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskami zawartymi w skardze, w której w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w części, w której decyzja ta odmawiała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie była decyzją podzielną, co umożliwiałoby Sądowi uchylenie takiej decyzji jedynie w części. Przepisy bowiem art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przewidują konkretne i wyłączne rodzaje decyzji, jakie może wydawać organ odwoławczy. Wśród tych decyzji nie ma decyzji, która orzekałaby tylko o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Zatem uwzględnienie skargi w tej sprawie musiało powodować uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Biorąc powyższe pod uwagę - Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy procesowej.