I SA/Wa 2481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] maja 1959 r., nr [...], nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność L. T., R. T. i S. T. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzeczeniem z [...] marca 1960 r., nr [...] orzekło o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w G., przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność L., R. i S. T. Następnie R. T. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1960 r., nr [...]. Prowadząc postępowanie w pierwszej instancji Minister Infrastruktury zaznaczył, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), co oznacza, że ocenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa podlega zgodność powołanej decyzji z przepisami tej ustawy mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Organ zauważył, że stosownie do treści art. 21 powołanej ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia ta powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister podkreślił, że protokoły z rozpraw świadczą o tym, że kwestiami dotyczącymi ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zajmowano się. Ponadto na dzień przeprowadzenia rozpraw brak było opinii szacunkowej sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, bowiem sporządzono ją dopiero w dniu 12 stycznia 1959 r. zatem rozprawy te miały charakter wyłącznie rozpraw wywłaszczeniowych. Organ pierwszej instancji zauważył również, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. dokonując orzeczeniem z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazało, że odroczono na okres trzech miesięcy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej mogło odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z [...] marca 1960 r. zostało wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy. Z pisma z 22 marca 1960 r. skierowanego przez współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości do [...] Dyrekcji Budowy osiedli Robotniczych wynika, że o kwocie przyznanego odszkodowania współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości dowiedzieli się dopiero z treści doręczonej im decyzji odszkodowawczej. Organ zauważył również, że wycena wartości wywłaszczonej nieruchomości sporządzona w dniu 12 stycznia 1959 r. została następnie uzupełniona w dniu 11 kwietnia 1960 r., a zatem już po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, co oznacza, że właściciel nieruchomości przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie miał możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania. Powyższe w opinii Ministra Infrastruktury wskazuje, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto Minister Infrastruktury zaznaczył, że w jego ocenie powołana decyzja z dnia 15 marca 1960 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które stanowiłyby przeszkodę do wyeliminowana decyzji z obrotu prawnego. Reasumując organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] o odszkodowaniu. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta G. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Infrastruktury powtórzył ustalenia dokonane w postępowaniu w pierwszej instancji. Ponownie powołał się na treść przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w szczególności na art. 21 i 22 tej ustawy i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przeprowadził jedynie rozprawy wywłaszczeniowe, gdyż pomimo udziału w jednej z nich biegłego F. K. kwestie dotyczące odszkodowania nie były przedmiotem tych rozpraw. Minister wskazał, że w badanej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie opinii szacunkowej inż. F. K. z 12 stycznia 1959 r., a więc sporządzonej po przeprowadzeniu rozpraw wywłaszczeniowych. Opinia ta już po wydaniu orzeczenia odszkodowawczego w dniu [...] marca 1960 r. została uzupełniona opinią tego samego biegłego z dnia [...] kwietnia 1960 r. co do elementów przedmiotowo – istotnych – wyceny budynków mieszkalnych. Tak więc na dzień wydania rozstrzygnięcia odszkodowawczego oszacowanie sporządzone przez biegłego było niemożliwe. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że z pisma byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości z 22 marca 1960 roku adresowanego do [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych wynika, że strony przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego z [...] marca 1960 r. nie zostały poinformowane o wysokości ustalonego odszkodowania, nie miały więc możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że orzeczenie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą współwłasność L. T., R. T. i S. T. zostało wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy stosownie do art. 22 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta G. organ drugiej instancji wskazał, że przepisy art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nawiązują do art. 45 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r., który stanowił, że organ administracji mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej także poza wypadkami w których obowiązujące przepisy prawne nakazywały przeprowadzenie rozprawy. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustaleniu odszkodowania jest obligatoryjne a rozprawa jest formą postępowania dowodowego zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownej rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa zatem należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa. Wobec powyższego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., [...] Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] jako wydanych z naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi brak wskazania jakie ułomne skutki prawne wywołała decyzja odszkodowawcza z dnia [...] marca 1960 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że przy stwierdzaniu nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy badać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury winien udowodnić, że ewentualne uchybienia miałby bezpośredni wpływ na wysokość orzeczonego odszkodowania (np. na jego bezprawne zaniżenie). Skarżący zauważył, że organ nadzorczy miał ku temu instrumenty prawne. Zdaniem Prezydenta Miasta G. brak rozważenia przez Ministra kwestii prawidłowości kwoty odszkodowania narusza art. 77 § 1 kpa w którym organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ocenie skarżącego Minister powinien udowodnić, że naruszenie miało charakter rażący i oczywisty oraz że wywołało skutki niemożliwe do uzasadnienia z punktu widzenia praworządności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie ustalono odszkodowanie z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) – zwanej dalej ustawą, a przez to orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] o odszkodowaniu zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji odszkodowawczej ustalono odszkodowanie, a jego ustalenie nie było oparte o wynik osobnej rozprawy przeprowadzonej z udziałem stron i biegłych z zakresu szacowania nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego odbyły się dwie rozprawy (protokoły z dnia 28 października 1958 r. i 5 listopada 1958 r.), które poprzedziły wydanie decyzji o wywłaszczeniu, a nie decyzji o odszkodowaniu. W dniach kiedy rozprawy te zostały przeprowadzone nie było sporządzonej wyceny gruntu przy ul. [...]. Nie budzi również wątpliwości, że L. T., R. T. i kurator małoletniego S. T. nie mieli możliwości ustosunkowania się do wyceny biegłego sporządzonej w dniu [...] stycznia 1959 r., ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ poinformował wywłaszczanych o istnieniu tego dowodu. Zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń stanowisko Ministra Infrastruktury, że wydana w takich warunkach decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 21 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że organ ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa, co nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności. Nie bez znaczenia dla oceny wskazanego wyżej naruszenia jako "rażącego" są okoliczności sprawy o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania. Uszło uwadze skarżącego, że od samego początku wywłaszczani domagali się ustalenia odszkodowania w formie rzeczowej, tj. poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej (pismo z dnia 18 maja 1959 r., odwołanie z dnia 23 maja 1959 r.) i wskazywali m.in., że na wywłaszczanym gruncie L. T. prowadzi warsztat krawiecki i szkoli młody narybek krawiecki, co nie zostało przez organ wzięte pod uwagę i ocenione w oparciu o przepisy art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, a zamiast tego organ ustalił odszkodowanie w formie pieniężnej. Trzeba również zauważyć, że w sprawie odszkodowawczej podstawy ustalenia odszkodowania nie stanowiła opinia biegłych (jak tego wymagał przepis art. 21 zdanie ostatnie), ale opinia jednego biegłego, która została zakwestionowana przez [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w odwołaniu od decyzji odszkodowawczej (pismo z dnia 30 marca 1960 r.) i była uzupełniana po wydaniu decyzji odszkodowawczej (pismo z dnia 11 kwietnia 1960 r.). Z opinii tej nie wynika, aby biegły ustalał odszkodowanie za budynek, w którym wykonywane było rzemiosło (krawiectwo), na podstawie przepisu art. 8 ust. 9 ustawy (w opinii mowa jest jedynie o przepisach rozdziału 2 ustawy zawartych w ust. 6-8 art. 8) w oparciu o koszty odtworzenia tego budynku. Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta G., że oceniając legalność decyzji odszkodowawczej organ nadzoru winien ocenić, czy popełnione przez organ wywłaszczeniowy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd zwraca uwagę, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowna merytoryczna ocena sprawy zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem, lecz ocena legalności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie wadą nie jest to, że organ przeprowadził rozprawę bez udziału biegłych, czy że przeprowadził rozprawę bez udziału stron postępowania. W niniejszej sprawie wadliwość ustalenia odszkodowania i w konsekwencji wadliwość kwestionowanej decyzji polega na tym, że w sprawie w ogóle nie przeprowadzono odrębnej rozprawy odszkodowawczej, co uniemożliwiło pojawienie się jej wyniku, który był podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie można zatem ustalić, czy uchybienie to przełożyło się na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 8 ustawy nie zawierał wyłącznie sztywnych wytycznych w zakresie reguł ustalania odszkodowania, ale również dawał biegłemu pewną swobodę w zakresie oceny stopnia zużycia znajdujących się na gruncie budynków. Brak rozprawy, a w konsekwencji brak możliwości odniesienia się przez strony do przyjętej przez biegłego oceny stopnia zużycia budynków na gruncie i brak uzyskania w toku rozprawy końcowego stanowiska w tym zakresie stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania nie pozwala jednoznaczną ocenę, czy naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy odszkodowawczej. Wobec tego, że w stosunku do decyzji odszkodowawczej nie wystąpiła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, to Sąd uznał, że Minister Infrastruktury prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] marca 1960 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.