III SA/Wr 936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu D. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; W dniu [...] r. do Zarządu Dróg Powiatowych w D. wpłynął wniosek A. S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M., na odcinku między mostem na rzece K. a rowem melioracyjnym [...], w celu wykonania robót polegających na utwardzeniu kostką brukową istniejącego wjazdu na nawierzchni ziemnej. Wnioskodawca określił termin zajęcia pasa drogowego na okres od [...] r. do [...] r. i wskazał, że powierzchnia zajęcia innych elementów pasa drogowego wynosi [...] m2. Do wniosku dołączono mapę dla celów projektowych, na której zaznaczono powierzchnię wjazdu. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, 4, 5, 10, 11, 13, 13a, 15 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2086 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XVI/134/2008 Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 75, poz. 1466), art. 104 k.p.a. i uchwały nr [...] z dnia [...] r. Zarządu Powiatu D. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w D. do wydawania decyzji administracyjnych, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w D. zezwolił A. S. na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M., o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Jednocześnie za zajęcie pasa drogowego ustalono wnioskodawcy opłatę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wysokość opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Dodano przy tym, że stawka opłaty za 1 m2 wynosi – na podstawie uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 26 lutego 2008 r. (nr XVI/134/08) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego – 4 zł. Z protokołu przekazania i odbioru pasa drogowego wynika, że w dniu [...] r. przekazano wnioskodawcy, w celu wykonania robót, pas drogowy o powierzchni [...] m2, stanowiący pobocze (rów) drogi powiatowej nr [...]. Pismem z dnia [...] r. A. S. wniósł odwołanie od decyzji z [...] r. w części dotyczącej naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, podnosząc, że zlokalizowanie zjazdu w pasie drogowym nie jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego i zgoda zarządcy drogi, o której mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie jest związana z pobieraniem opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 (prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych). Podkreślono, że stawka opłaty na podstawie uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 26 lutego 2008 r. (nr XVI/134/08) wynosi 4 zł za 1 m2. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, ze wnioskodawca zajął część pasa drogowego o powierzchni [...] m2 . Zajęcie to było spowodowane prowadzeniem robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, czy ochroną dróg. W konsekwencji – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zarządca drogi w sposób prawidłowy ustalił obowiązek uiszczenia opłaty. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, zgodnie z którym zlokalizowanie zjazdu w pasie drogowym nie jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego i zgoda zarządcy nie jest związana z pobieraniem opłat. Zgodnie bowiem z ustawą o drogach publicznych każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, czy ochroną dróg będzie rodziło obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat, a zatem także zajęcie pasa w celu prowadzenia robót polegających na utwardzeniu kostką brukową istniejącego wjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Skarżący zarzucił zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co stanowiło obrazę art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie skarżącego Zarząd Dróg Powiatowych w D. niesłusznie naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót na zjeździe do gospodarstwa skarżącego. A. S. podkreślił, że zjazd ten nie jest jego własnością, zajęcie natomiast pasa drogowego było związane z remontem lub modernizacją zjazdu, a więc drogi. W konsekwencji zatem – zdaniem skarżącego – naliczenie opłaty było bezpodstawne. Dodatkowo skarżący podkreślił, że zastosowana przez organy uchwała z dnia 26 lutego 2008 r., nr XVI/134/08 w § 1 stwierdza, że wymienione stawki opłaty dotyczą stawek za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych zarządzanych przez ZDP w D. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Ponadto skarżący zauważył, że jego wniosek dotyczył utwardzenia istniejącego zjazdu, a nie wykonania nowego zjazdu. Skarżący nie zgodził się przy tym z twierdzeniem organu, że zajęcie przez niego pasa drogowego było spowodowane prowadzeniem robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. W jego ocenie roboty związane z utwardzeniem zjazdu mają właśnie charakter remontowy lub modernizacyjny. W tej sytuacji, jak dalej wskazał, jego wniosek – który wypełnił po błędnym pouczeniu urzędnika – powinien zostać rozpatrzony nie jako o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego lecz jako wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu, a zgłoszenie żądania w tej materii powinno nastąpić na innym druku przewidzianym dla tego rodzaju wniosków. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono przy tym, że skarżący w czasie prac związanych z modernizacją zjazdu miał zamiar naruszyć przestrzeń pasa drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M., ponadto we wniosku z dnia [...] r. wskazano powierzchnię zajęcia innych elementów pasa drogowego (pobocze) oraz okres tego zajęcia. W tej sytuacji – jak podkreślił organ – zgodnie z art. 21 ustawy o drogach publicznych zasadne było obciążenie skarżącego opłatą za zajęcie pasa drogowego. Zauważono, że niniejsza sprawa dotyczyła zajęcia pobocza na odcinku pomiędzy mostem na rzece K. a rowem melioracyjnym, a nie wydania zezwolenia na modernizację istniejącego zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wystąpił do organu z żądaniem , które – jak trafnie wywiódł w skardze – dotyczyło w istocie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu (utwardzenie kostką brukową). Analizując ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) trzeba bowiem podkreślić, że przewiduje ona odrębne regulacje prawne w zakresie pasa drogowego oraz zjazdu. Wskazuje na to przede wszystkim wewnętrzna systematyka tego aktu, w którym w osobnych rozdziałach umieszczono przepisy dotyczące problematyki budowy lub przebudowy zjazdu oraz zagadnień związanych z pasem drogowym i jego zajęciem. Na temat budowy (lokalizacji) lub przebudowy zjazdu jest mowa w Rozdziale 3 "Skrzyżowania dróg z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi". Według zawartego tamże art. 29 ust. 1 - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z ust. 3 - zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Z kolei w art. 29a ust. 1 postanowiono, że za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdu - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Karę, o której mowa w ust. 1, zarządca drogi wymierza również za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi (ust.2). Kwestie związane z pasem drogowym zostały osobno unormowane w Rozdziale 4 "Pas drogowy", w szczególności – odnośnie zajęcia pasa drogowego – art. 40. Stosownie do jego treści (ust.1), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust.3). O jej wysokości stanowią ust. 4 – 10. Ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust.11). Za zajęcie pasa drogowego (ust.12): 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W przedstawionym świetle należy przyjąć, że zróżnicowanie regulacji jest ewidentne. Niewątpliwie przy tym, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, poprawa stanu technicznego nawierzchni zjazdu poprzez utwardzenie, stanowi formę jego przebudowy ułatwiającej eksploatację (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. VI SA/Wa 943/06, LEX nr 255845). Okoliczność zatem, że żądanie wyrażenia zgody na wykonanie robót w tym celu zostało zatytułowane przez skarżącego jako wniosek o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, nie ma znaczenia prawnego, albowiem rzeczą organu administracji państwowej jest dbałość o nadanie właściwego biegu sprawie, zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz stosowna kwalifikacja pisma strony postępowania, a także informowanie jej po myśli art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z treści zresztą rzeczonego wniosku intencja strony postępowania była jasna. Organ tymczasem załatwił sprawę na mocy art. 40 ustawy o drogach publicznych, dotyczącego zajęcia pasa drogowego zamiast na podstawie art. 29 tej ustawy, naruszając tym samym prawo, zastosował bowiem niewłaściwy tryb postępowania w sprawie. Z unormowań ustawy bowiem, jak zaznaczono wyżej wynika, że do wykonania robót niezbędnym wymogiem było uzyskanie w pierwszym rzędzie przez stronę zezwolenia (zgody zarządcy) na przebudowę zjazdu, na podstawie art. 29 ustawy. Nadto trzeba zauważyć, że na rozprawie przed Sądem skarżący kategorycznie zaprzeczył jakoby powierzchnia zajęta przez niego ([...] m2) dotyczyła – jak stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę oraz uprzednio organ I instancji w uzasadnieniu decyzji - pobocza, czyli innych elementów pasa drogowego niż powierzchnia samego zjazdu. Skarżący oświadczył, że zajął wyłącznie teren samego zjazdu, którego powierzchnia stanowi owe [...] m2 zaś materiał budowlany składował na terenie swej nieruchomości. Godzi się zauważyć, że organy obu instancji nie prowadziły postępowania wyjaśniającego i nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń faktycznych, co stanowi obrazę norm art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu rozpoznanie sprawy powinno nastąpić w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt II) znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a., orzeczenie o wykonalności (pkt III) wydano na mocy art. 152 p.p.s.a.