I SA/Wa 2260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K. jako działki nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności w/w nieruchomości. Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/09 odrzucił z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując powyższy wniosek wskazał, iż materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek podporządkowanych tym organom, stają się w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Minister podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy. Zdaniem Ministra z akt sprawy nie wynika, by decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami ds. Gospodarki Terenami w W. z dnia [...] października 1987 r. w sprawie ustalenia opłat za zarząd nie stanowi w postępowaniu w przedmiocie komunalizacji dowodu istnienia prawa zarządu. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Dla stwierdzenia prawa zarządu jednostki podległej resortowemu ministrowi do danej nieruchomości niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz lub stosowna umowa cywilna. W ocenie Ministra skoro żadnego z tych aktów nie było, należało uznać, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji. Minister podniósł, że niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 75 kpa, gdyż jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji dopuściła ona jako dowód w sprawie decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami ds. Gospodarki Terenami w W. z dnia [...] października 1987 r., jednakże dowód ten uznała za niewystarczający do wydania odmiennego od podjętego rozstrzygnięcia. Minister podał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jednakże zdaniem Ministra wydanie powyższej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do uznania, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest drugą decyzją w tej samej sprawie. Dwie wskazane decyzje dotyczą tej samej nieruchomości ale wydane zostały na podstawie innych przepisów. Warunkiem zaś stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jest ustalenie istnienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami administracyjnymi. O tożsamości sprawy można mówić, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie dotyczy w ocenie Ministra sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż wydana została w oparciu o inną podstawę prawną niż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Odnosząc się do zarzutu wydania przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ zauważył, że wskazany przepis nie stanowił podstawy kwestionowanego rozstrzygnięcia, co nie pozwala na dokonanie oceny czy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja narusza wskazany przepis. Dokonując oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. pod kątem zaistnienia innych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa wad, Minister wskazał, iż nie wystąpiła żadna z wymienionych tam przesłanek. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko, iż wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie daje podstaw do uznania, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest drugą decyzją w tej samej sprawie. Na dokonanie zaś oceny, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie pozwala fakt, iż wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnej. Minister stwierdził, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej: - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, - naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, - naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, - naruszenie art. 75 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie ostateczne decyzje administracyjne dotyczące tej samej nieruchomości, regulujące w niedający się pogodzić sposób własność tej nieruchomości oraz własność położonych na tej nieruchomości budynków. W ocenie skarżącego zarówno decyzja komunalizacyjna jak i decyzja uwłaszczeniowa tworzą odmienne, wzajemnie się wykluczające skutki prawne, w przypadku, w którym nieruchomość spełniała warunki do objęcia jej komunalizacją, nie mogła jednocześnie spełniać przesłanek koniecznych do jej uwłaszczenia. Wykluczone więc było wydanie w stosunku do jednej nieruchomości najpierw decyzji uwłaszczeniowej a następnie decyzji komunalizacyjnej. Powyższe uzasadnia zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako dotkniętej wadliwością wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie zastosowała art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, iż sporna nieruchomość podlega komunalizacji, gdyż była ona wyłączona z komunalizacji z uwagi na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...], którego następcą prawnym jest skarżąca spółka. Zdaniem skarżącego istnienie zarządu ustanowionego na rzecz w/w przedsiębiorstwa zostało potwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej. Istnienie prawa zarządu potwierdza również decyzja z dnia [...] października 1987 r. o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządzania przedmiotową nieruchomością, a prawo zarządu można było udowadniać za pomocą wszelkich zgodnych z prawem dowodów. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmawiając mocy dowodowej decyzji z dnia [...] października 1987 r. rażąco naruszyła w ocenie skarżącej art. 75 kpa. W skardze podniesiono również, iż decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż uwłaszczone przedsiębiorstwo zbyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości skarżącej spółce. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej komunalizacji nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawy, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa – którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji – niezbędna jest ocena naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawy jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz złamanie zasady res indicata. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącą spółkę zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Zarzuty skarżącej spółki są całkowicie chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Stanowisko skarżącego, iż wcześniejsze wydanie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a następnie wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dotyczących tej samej nieruchomości – skutkuje zaistnieniem instytucji "res indicata", czyli następuje powaga rzeczy osądzonej – nie jest zasadne. Doprowadziłoby to do obowiązywania zasady "kto pierwszy ten lepszy" i sytuacji, iż wydanie w pierwszej kolejności decyzji uwłaszczeniowej uniemożliwia komunalizację tego mienia – co jest sprzeczne nie tylko z przepisami ustaw a nawet z logiką. Decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna dotyczące tej samej nieruchomości – nie są tożsame. Zostały wydane na podstawie innych przepisów prawa, jak również postępowania toczyły się z udziałem innych podmiotów jako stron postępowania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych, i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeżeli zostały spełnione określone warunki: - 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), - 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz - 3) nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy – na przykład art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, które stanowią, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 – 3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej lub należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Obowiązująca na dzień 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób (art. 38) i jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następowała. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. "Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabycie nieruchomości" (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98, LEX nr 47368). Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd zauważa, że kwestie dotyczące: - wzajemnych relacji pomiędzy komunalizacją (w myśl, której nabycie własności następuje z dniem 27 maja 1990 r.), a uwłaszczeniem (nabycie użytkowania wieczystego, następuje z dniem 5 grudnia 1990 r.), - definicji terminu "należące do" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - przepisów na podstawie których można było stwierdzić, że powstało prawo zarządu, były już wielokrotnie wyjaśniane orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nawet Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., nr 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) stwierdził, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Wobec tego zarzuty skarżącej spółki podnoszone w skardze i we wcześniejszych pismach dotyczą kwestionowania przez nią stanowiska i poglądów zawartych w utrwalonym orzecznictwie sądowym – co nie zyskało aprobaty Sądu, który w całości przychylił się do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartego w uzasadnieniach obu decyzji. Minister prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w/w decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zaistniała też przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res indicata) skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Z zebranych dokumentów nie wynika bowiem, że Przedsiębiorstwo [...] – poprzednik prawny skarżącej spółki w stosunku do przedmiotowej nieruchomości legitymowało się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu, które musi być stwierdzane w formie prawa przewidzianej na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, co wyklucza możliwość jego dowodzenia innymi dokumentami mającymi znaczenie w odrębnym postępowaniu np. uwłaszczeniowym. Zatem decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 lub art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wówczas wyłączałby przedmiotową nieruchomość z komunalizacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.