I OSK 1973/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 186/10 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 186/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], na podstawie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił P. Ł. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2009 r., uznając, że nie spełnia on warunków do przyznania tego równoważnika. M. Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję dnia [...] października 2009 r. Organ wskazał, że katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, określony został w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z takich przesłanek jest posiadanie przez policjanta lub członka rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Organ odwoławczy stwierdził, że ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze, regulujące szczegółowe zasady, między innymi przyznawania przedmiotowego świadczenia nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej, przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym. M. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił uwagę, że P. Ł. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, a służbę w Policji pełni od dnia 29 sierpnia 2005 r. Wspólnie z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w G., na podstawie umowy najmu z dnia [...] maja 2004 r., zawartej pomiędzy A. i P. Ł. a [...]. W mieszkaniu tym zamieszkuje z żoną A. i 2 córkami: W. i A. Lokal mieszkalny składa się z 2 pokoi o powierzchni mieszkalnej 27,50 m2 , kuchni, garderoby, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni 50,70 m2. Zaznaczono również, że lokal ten został wynajęty na czas nieoznaczony. Wskazano ponadto, że w dacie zawarcia umowy najmu rodzina policjanta liczyła 3 osoby. Zdaniem organu oznacza to zatem, że P. Ł. bez względu na wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w jego rodzinie, nie spełnia kryterium do przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na tę decyzję P. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc argumenty tożsame z podniesionymi w odwołaniu od organu pierwszej instancji, to jest, wskazał, że jego przypadek nie wyczerpał przesłanek negatywnych, określonych w art. 95 ustawy o Policji, a zatem ma prawo, na podstawie art. 88 ustawy, do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków jego rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Uznał, że dopóki jego potrzeby mieszkaniowe nie zostaną zaspokojone posiada prawo do pomocy finansowej. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 186/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 roku (sygn. akt I OPS 7/09). Sąd wskazał, że wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle ustawy o Straży Granicznej, nie ma zatem w niniejszej sprawie charakteru formalnie wiążącego, podkreślił jednak, że biorąc pod uwagę zbieżność regulacji ustawy o Straży Granicznej ze stanowiącą podstawę prawną w niniejszej sprawie ustawą o Policji, uchwała ta rozstrzyga zagadnienie w istocie tożsame z tym, które stanowi przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. należy uznać, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia, w ocenie Sądu, determinują także interpretację przepisów aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Sąd pierwszej instancji wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Uprawnienie to jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sąd podkreślił, że bycie posiadaczem lokalu jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wyłączająca prawo do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracyjne wykładnia przepisów nie może być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony różnicuje bowiem sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej, niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu, jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, uprawnia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdy posiadany przez policjanta lokal mieszkalny nie jest zgodny z normami przysługującymi policjantom w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105 poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani ustawa o Policji, ani przepisy wykonawcze regulujące zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie uzależniają prawa do tego świadczenia od wielkości powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta mieszkaniu. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że policjant ma prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego – do czego zdaniem organu prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu – art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. Wskazać zatem należy, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 powołanej ustawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Przesłanki prawa do lokalu wyznaczają zatem wskazane wyżej przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej (art. 92 ust. 2 ustawy) przepisy wykonawcze ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm, zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można utożsamiać z zajmowaniem lokalu komunalnego, ani z gminnym zasobem mieszkaniowym. Nie można zatem przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że zajmowanie mieszkania z zasobów budownictwa społecznego, niezgodnego jednak z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym, w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ administracyjny nie ma racji twierdząc, że nie ma znaczenia wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny oraz, że bez względu na wielkość tej powierzchni, skarżący nie spełnia kryteriów do ubiegania się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jak zaś wynika z akt sprawy, posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, a zatem powinien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.