II GSK 170/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 696/11 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Minister Finansów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 696/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o odmowie umorzenia w całości płatności grzywny w wysokości 100 zł nałożonej na R. K. mandatem karnym kredytowanym. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że pismem nadanym w dniu [...] maja 2010 r. R. K. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie całości kwoty (tj. 100 zł) określonej nałożonym na skarżącego w dniu [...] sierpnia 2009 r. mandatem karnym, który został przyjęty i podpisany. Wnioskodawca wskazał, że nieświadomie podpisał przedmiotowy mandat, ponieważ leczy się psychiatrycznie, pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i otrzymuje pomoc z opieki społecznej. Wojewoda [...] uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności pieniężnej wynikającej ze wspomnianej grzywny i w konsekwencji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), odmówił umorzenia w całości płatności grzywny w wysokości 100 zł, nałożonej mandatem karnym kredytowanym z dnia [...] sierpnia 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że trudna sytuacja finansowa oraz problemy zdrowotne nie stanowią przesłanek w sprawie umorzenia spłaty przedmiotowych należności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. Sąd stwierdził, że wobec treści wniosku o umorzenie należności (w którym skarżący jako główny powód uzasadniający umorzenie wskazał trudną sytuację finansową) należało odnieść się do tych z przesłanek umorzenia określonych w art. 56 ustawy o finansach publicznych, które wskazują, że należności mogą być umarzane w całości: 1) jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne albo 2) gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes społeczny. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek, Sąd pierwszej instancji uznał, że trudna sytuacja materialna zobowiązanego nie daje automatycznej możliwości umorzenia przedmiotowych należności. O umorzeniu należności można, bowiem orzec tylko w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Oznacza to, że umorzenie należności wierzyciel może orzec tylko w ściśle określonych przypadkach, które mogą być ujawnione w postępowaniu egzekucyjnym i dopiero po przekazaniu przez organ egzekucyjny negatywnej informacji na temat skuteczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w określonej, indywidualnej sprawie. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne jest w toku i nie ma podstaw, aby przypuszczać, że w okaże się ono bezskuteczne, czy też nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. organ administracyjny zasadnie uznał, że prawdopodobne jest wyegzekwowanie kwoty wynikającej z nałożonej grzywny (100 zł). Prawdopodobieństwo to wynika również z faktu, że skarżący uzyskuje stałe, choć nieznaczne, dochody z tytułu przyznanych świadczeń. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki umorzenia grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych kredytowanych tj. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu (egzekucyjnym) nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie ziściła się również druga ze wskazanych wyżej przesłanek umorzenia, to jest istnienie ważnego interesu dłużnika lub interesu społecznego. Sąd stwierdził, że prezentowana w tym zakresie argumentacja organów administracyjnych obu instancji jest w pełni uzasadniona i nie wymaga szerszego omówienia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył R. K. Zaskarżył to orzeczenie w części oddalającej skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych w konsekwencji braku uznania, że zachodzi ważny interes dłużnika R. K. i interes publiczny przemawiający za koniecznością umorzenia wymierzonej mu grzywny, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji pominięcia w uzasadnieniu analizy okoliczności przemawiających za ważnym interesem dłużnika R. K. umożliwiającym umorzenie wymierzonej mu grzywny. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organy administracji nie wykazały w dostateczny i przekonujący sposób braku ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego, co jest warunkiem koniecznym merytorycznej oceny zasadności wniosku złożonego w trybie art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Sąd błędnie przyjął, że pojęcie ważnego interesu dłużnika można ograniczyć tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie należności. Zdaniem strony, pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również normalną sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, w tym kosztów leczenia. W postępowaniu administracyjnym szczególny nacisk winien być położony na analizę sytuacji rodzinnej skarżącego, czego w działaniu organów, jeśli nie zabrakło, to na pewno zostało to uczynione w sposób zbyt ogólnikowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom prawa. Nie wyjaśnia bowiem w dostatecznym stopniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pomija kwestię istnienia bądź nieistnienia ważnego interesu dłużnika. Sąd zaakceptował sytuację, w której organy obu instancji nie zbadały w sposób rzetelny sytuacji rodzinnej, osobistej i finansowej skarżącego, co poskutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. Niezwykle trudna sytuacja życiowa skarżącego (tj. choroba psychiczna z przyznaniem prawa do renty) wyczerpuje pojęcie "ważnego interesu dłużnika". Organy administracji i Sąd pierwszej instancji pominęli także fakt, że niezaradność egzystencjalna skarżącego, która powstała w wyniku chorób spowodowała, że jest on objęty opieką matki. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na dołączone do pisma dokumenty, mające dowodzić, że skarżący w chwili wymierzenia mu mandatu miał wyłączoną możliwość rozpoznania znaczenia swojego czynu i pokierowania swoim postępowaniem (m.in. postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie o sygn. [...], postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2011 r. o ubezwłasnowolnieniu częściowym R. K. z powodu choroby psychicznej – [...], postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o ustanowieniu kurateli dla R. K. i wyznaczeniu kuratora – matki skarżącego), a także postanowienie Ministra Finansów uchylające możliwość egzekwowania mandatu wymierzonego skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie zakwestionowany można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż zaakceptował sytuację, w której organy administracji nie rozważyły oraz nie oceniły wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją zdrowotną, rodzinną i ekonomiczną skarżącego w świetle przesłanki ważnego interesu dłużnika, wynikającej z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie wyjaśnić, że skarga kasacyjna oparta ma podstawie naruszenia przepisów postępowania zostanie uwzględniona wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. W rozpoznawanej sprawie taki związek występuje. Użyte w art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych pojęcie "ważny interes dłużnika" jest pojęciem nieostrym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik – wskutek uiszczenia należności – miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika. Jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące umarzania należności pieniężnych, o których mowa w art. 55 ustawy o finansach publicznych mają charakter uznaniowy, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim podnieść należy, że sprawa ta dotyczy umorzenia należności pieniężnej wynikającej z mandatu karnego kredytowego, nie zaś jego nałożenia. Nie mają zatem znaczenia twierdzenia strony skarżącej co do niemożności rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania własnym postępowaniem przez R. K. w trakcie interwencji Policji. Te kwestie wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ rozstrzygający sprawę nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów - uzasadniając brak wystąpienia przesłanki ważnego interesu dłużnika - wskazał, że trudna sytuacja finansowa oraz problemy zdrowotne strony (choroba psychiczna) nie stanowią przesłanek umorzenia spłaty należności. Nie jest możliwe w związku z tym postawienie zobowiązanego w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które regulują swoje zobowiązania. Natomiast Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do przesłanki ważnego interesu dłużnika, stwierdził jedynie, że trudna sytuacja zobowiązanego nie daje automatycznie możliwości umorzenia dochodzonej należności. Zdaniem WSA, prezentowana w tym zakresie argumentacja organów administracji obu instancji jest w pełni uzasadniona i nie wymaga szerszego omówienia. Analiza uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji daje podstawę do stwierdzenia, że organ administracji podejmując decyzję na podstawie art. 56 w związku z art. 55 i 64 ustawy o finansach publicznych, nawet przy uwzględnieniu inicjatywy dowodowej wnioskodawcy, nie jest zwolniony od dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes dłużnika mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku trzeba najpierw w sposób wyczerpujący ustalić, jaka jest faktyczna sytuacja materialna, rodzinna i osobista dłużnika i czy ma on realne możliwości uregulowania należności. Przy rozważeniu interesu publicznego należy rozważyć, czy zaplata należności spowoduje konieczność sięgania przez dłużnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokoić swoich potrzeb materialnych. W rozpoznawanej sprawie takie ustalenia nie zostały poczynione. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Pan R. K. jest osobą chorą psychicznie z przyznaną rentą w wysokości 616,72 zł (netto) miesięcznie, pozostaje pod opieką matki, która otrzymuje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie, rodzina korzysta z pomocy społecznej, czego dowodem jest decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., koszty utrzymania rodziny bez wydatków na żywność według oświadczenia strony wynoszą 891 zł. Nie zostały zatem poczynione ustalenia, czy wskutek uiszczenia należności, dłużnik mógłby pozostać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej. Mimo że kwota długu nie jest wysoka, zasadne w okolicznościach sprawy jest rozważenie, czy nie zachwieje ona podstawami egzystencji dłużnika wobec niewielkiego budżetu domowego i braku jakichkolwiek możliwości zarobkowych. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, pozostawiając temu Sądowi przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.