VII SA/Wa 220/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia E. w P., A. S. i B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) po wszczęciu na wniosek [...] Instytutu Ekologicznego, B. S. i K. G., V. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. Nr [...] z dnia[...] zezwalającej na użytkowanie zespołu handlowo-usługowego H. wraz z infrastrukturą zewnętrzną, przyłączami mediów, placem postojowym dla samochodów osobowych oraz dojazdem zaopatrzeniowym w ulicy [...] na działce przy ul. [...] w P., umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 9 maja 2003 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. Nr [...] z dnia [...] zezwalającej na użytkowanie zespołu handlowo-usługowego H. wraz z infrastrukturą zewnętrzną, przyłączami mediów, placem postojowym dla samochodów osobowych oraz dojazdem zaopatrzeniowym w ulicy [...] na działce przy ul. [...] w P. Od decyzji tej odwołania złożyli : Stowarzyszenie E., M. i J. P., H. P., J. W., A. L. oraz K. L. Organ wskazał, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej przewidzianym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, a prawo odwołania od decyzji nieostatecznej nie może być ograniczone poprzez zastosowanie przez właściwy organ nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli zatem od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach, a tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Organ dodał, że z uwagi na fakt, iż powyższe zweryfikowanie prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] powinno nastąpić w trybie art. 127-140 w/w ustawy, należało umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołań : E. Z., A. D., A.S., W. C., B. S., Stowarzyszenia E. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. po rozpatrzeniu odwołań : Stowarzyszenia E., M. i J. P., H. P., J. W., A. L. i K. L. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] organ uchylił decyzję Burmistrza w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (a więc decyzję stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Burmistrza dokonane ww. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] spowodowało brak przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, co czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie wynika natomiast z przyczyn przedmiotowych (brak jest aktualnie w obiegu prawnym decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...], która mogłaby stanowić przedmiot merytorycznej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym). Organ dodał, że brak jest możliwości merytorycznego wypowiedzenia się w aspekcie art. 156 § 1 kpa, bowiem przewidziany przepisami kpa. tryb weryfikacji decyzji może dotyczyć wyłącznie takiej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.S. oraz A.S. Zaskarżonej decyzji zarzuciły : I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. a) art. 105 § 1 kpa. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe, 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] oraz zaniechanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki utrzymania skarżonej decyzji w mocy, 3) art.156 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania administracyjnego, II. naruszenie zasad procedury administracyjnej, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak również przez powierzchowną i wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niczym nie uzasadnione pominięcie istotnych w sprawie dowodów i okoliczności faktycznych przemawiających za istnieniem w obrocie prawnym skarżonej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji rażąco nieobiektywnej i stronniczej; 2) art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie się powyższych uchybień, a w konsekwencji naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżące wniosły na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy o : 1) uchylenie skarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], 3) stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: zespołu handlowo- usługowego H. wraz z infrastrukturą techniczną zewnętrzną, przyłączami "mediów", placem postojowym dla samochodów osobowych oraz z dojazdem zaopatrzeniowym na ul. [...] na działce przy ul. [...] w P. Skargę na powyższą decyzję wniosło także Stowarzyszenie Zwykłe E. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta P. w dniu [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie kompleksu handlowo – usługowego H. w P. Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Stowarzyszenie E. wniosło o dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr [...], którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Burmistrza Miasta P., w ocenie Stowarzyszenia, z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Stowarzyszenia zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa z następujących względów : 1) naruszenia art. 105 § 1 kpa. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe. W chwili wydania decyzji nr [...] umarzającej postępowanie, pozostawała w obiegu prawnym decyzja Burmistrza Miasta P. będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, a zgodnie z przepisami prawa weryfikacja decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego organ wydał wadliwą decyzję przyjmując błędnie, iż w chwili umorzenia postępowania decyzja Burmistrza Miasta P. była wyeliminowana z obrotu prawnego. Faktyczne uchylenie decyzji nastąpiło bowiem w dalszej kolejności już po umorzeniu postępowania. Organ bezzasadnie zatem przyjął iż rozstrzygnięcie dokonane przez WINB jest uzasadnione, gdyż niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie zwykłym. Organ pominął zatem fakt, iż jedynym trybem weryfikacji decyzji ostatecznej jaką była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...]. Skarżący zarzucił, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czym naruszył art. 7 w związku z art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] umarzającą wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie zespołu handlowo – usługowego H. Z prawidłowych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego została wyeliminowana z obiegu prawnego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Mianowicie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie, decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Trafne jest zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] podlegającej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] bezprzedmiotowym. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 105 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa , art. 77 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 kpa i niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn przedmiotowych bowiem w dacie orzekania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] podlegającej kontroli w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcie skarg wniesionych na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] uznając, iż rozstrzygnięcie skarg pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ewentualne uwzględnienie skarg stanowić może natomiast przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną. Sąd oddalił również wniosek o zawieszenie postępowania z powodu zgonu uczestniczki postępowania J.Z. , gdyż jak wynika z aktu zgonu J.Z. zmarła 21.04.2007 r, a więc przed wydaniem zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi oddalić.