I SA/Wa 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Zgromadzenia [...] od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi – ulicę [...], ulicę [...] i ulicę [...] w W. w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił następujący stan sprawy: Prezydenta W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uwzględnienia wniosku Zgromadzenia [...] o ustalenie odszkodowania za wyżej opisany grunt z uwagi na fakt, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku nr 133 poz. 872 ze zm.). Organ wojewódzki, rozpoznając odwołanie złożone od tej decyzji przez Zgromadzenia [...] wskazał, że zgodnie z ustępem 4 art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 roku, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Z akt sprawy wynika , że Zgromadzenia [...] wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne (sprecyzowany pismem z dnia 12 stycznia 2009 r.) złożyło w Kancelarii Urzędu W. dla [...] w dniu 24 czerwca 2008 roku czyli po ustawowo wyznaczonym terminie. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał również, że wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 roku (tj. decyzji deklaratoryjnej wojewody stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji przez Prezydenta W.. Przywołał również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym określono cechy terminu prawa materialnego. Organ wojewódzki podkreślił również, że przepis art. 73 ww. ustawy określający właścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, nie nałożył na właściwe organy obowiązku jego informowania w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchomości ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym terminie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Zgromadzenia [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne wygasa zanim może być skutecznie dochodzone tj. przed doręczeniem decyzji właścicielowi ostatecznej decyzji wojewody określającej jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną i potwierdzającej jej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; – naruszenie art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3, w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie ; – naruszenie Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienia własności ; – naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia prawa sądy administracyjne mają jedynie uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie mają natomiast uprawnień do orzekania w sprawie merytorycznie. Badając wniesioną skargę pod kątem wskazanych kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w brzemieniu: "1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.3. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Zatem warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania , o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem materialnym. Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że skuteczne złożenie wniosku mogło natomiast nastąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak trafnie przyjęły organy obu instancji, że termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Na prawidłowość decyzji nie ma również wpływu okoliczność, że decyzja Wojewody dotycząca stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczna stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, do daty wydania zaskarżonej decyzji nie została jeszcze wydana. Decyzja taka bowiem ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza wywłaszczenie, które już wcześniej nastąpiło z mocy prawa. Nie ma przez to wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Podobnie błędny jest, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka. Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/1999 (OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym ust. 4 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm: Nr 162, poz. 1126). Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.