II GSK 1847/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. D. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2559/10 w sprawie ze skargi F. D. Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzania do obrotu nawozu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. D. Spółki z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu nawozu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach [...] lutego oraz [...] i [...] marca 2010 r. pracownicy D. Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. przeprowadzili kontrolę F. D. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) w zakresie wprowadzenia do obrotu nawozów środków wspomagających uprawę roślin. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że Spółka jest producentem i w latach 2009 i 2010 wprowadzała do obrotu nawóz mineralno-organiczny pod nazwą "[...]", do produkcji którego stosowano produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Produkcja nawozu odbywała się w technologii "[...]", którą opracowała i której właścicielem jest "M. E." Sp. z o.o. w P. na podstawie umowy pod nazwą "Umowa dostawy linii do produkcji nawozu mineralno-organicznego "[...]" technologia "[...]" wraz z prawem wytwarzania i obrotu wytworzonym nawozem mineralno organicznym "[...]" zawartej w dniu [...] czerwca 2008 r. pomiędzy dostawcą M. E. Sp. z o.o. a zamawiającym: F. D. Sp. z o.o. Zgodnie z postanowieniem w § 4 pkt 2 umowy "w cenie dostawy zawarta jest dożywotnia opłata za Know How, licencję ograniczoną na stosowanie technologii [...] oraz cesję praw na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nawozów organiczno-mineralnych [...]". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielił pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno-mineralnych pod nazwą "[...]" jedynie "M. E." Sp. z o.o., a F. D. Sp. z o.o. nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem. W oparciu o okazane w postępowaniu dokumenty (sumaryczne zestawienia faktur za okresy: [...] stycznia 2009 – [...] grudnia 2009 i [...] stycznia 2010 r.- [...] maja 2010 r. i faktury VAT) ustalono, że w roku 2009 i w roku 2010 do dnia kontroli skarżąca wprowadziła do obrotu łącznie 1619,24 ton nawozu mineralno- organicznego "[...]" o łącznej wartości sprzedaży brutto 13.988, 70 zł. Ponadto w magazynach skarżącej znajdowało się w dniu kontroli 815,38 ton nawozu. D. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zakazał wprowadzenia do obrotu 815,38 ton nawozu mineralno-organicznego "[...]", wyprodukowanego i będącego w dyspozycji skarżącej, ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033), dalej: ustawa o nawozach i nawożeniu. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2010 r. utrzymano w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Organ odwoławczy przytaczając treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 pkt 1 lit. a/ ustawy o nawozach i nawożeniu, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji oraz argumentację w tej decyzji przedstawioną. W oparciu o powyższe przepisy organ wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy nawozy oraz środki, o których mowa w art. 3 ust. 2, wprowadzane są do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia, które jest wydawane przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa w drodze decyzji, na wniosek m.in. producenta nawozu wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie umowy skarżąca uzyskała tylko uprawnienie do produkcji tego samego nawozu co "M. E." Sp. z o.o. w P., natomiast nie przeszły na nią uprawnienia wynikające z pozwolenia z dnia [...] czerwca 2007 r. do wprowadzania do obrotu nawozu w określonym zakresie. Uprawnienie wynikające z ww. pozwolenia jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego i nie może być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią. Adresatem decyzji administracyjnej nadającej uprawnienie do wprowadzenia do obrotu przedmiotowego nawozu jest "M. E." Sp. z o.o., a nie strona skarżąca. Przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie przewidują możliwości przejęcia przez podmiot uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wydanego dla innego podmiotu. Umowa zawarta między stroną skarżącą a "M. E." Sp. z o.o. nie zwalniała skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzenie przedmiotowego nawozu do obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest, czy omawiane pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu ma charakter przedmiotowy (jak podnosi strona skarżąca), tj. pozwolenie dotyczy wprowadzenia do obrotu określonego nawozu przez każdego (kolejnego) producenta, czy też ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, tj. uprawnienie do wprowadzania do obrotu konkretnego nawozu ma jedynie podmiot wskazany w pozwoleniu. Sąd podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie omawiane pozwolenie na wprowadzanie do obrotu nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, ma charakter przedmiotowo- podmiotowy. Pozwolenie wydawane jest na wniosek producenta nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 pkt 1 lit. a/ ustawy, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera nazwę nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres, albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium RP. Wynikające z tego pozwolenia uprawnienie do wprowadzania do obrotu nawozu w określonym zakresie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego - administracyjnego, nie zaś prawa prywatnego - cywilnego. Uprawnienia te, przyznawane imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego decyzją administracyjną, nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią, gdyż przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie przewidują takiej możliwości. Skarżąca, która w drodze umowy nabyła od "M. E." Sp. z o. o. uprawnienia do produkcji nawozu mineralno-organicznego pod nazwą "[...]", powinna jako nowy producent nawozu wystąpić na podstawie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie tego nawozu do obrotu. Za bez znaczenia dla sprawy WSA uznał fakt uzyskania przez skarżącą na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego "[...]". Do czasu uzyskania tego pozwolenia strona skarżąca nie posiadała stosownych uprawnień i organ słusznie w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu zakazał wprowadzenia do obrotu partii przedmiotowego nawozu będącego w jej dyspozycji. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd podzielił stanowisko organu, który wskazał, że art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych w przepisach prawa. Również Konstytucja w art. 22 wskazuje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. Aktem takim jest właśnie ustawa o nawozach i nawożeniu. W tym stanie rzeczy WSA w W. orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. D. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje. Wyrokowi zarzucono, mające wpływ na treść orzeczenia, naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię, a to: 1) art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez błędne uznanie, że pozwolenie na wprowadzenie nawozu do obrotu ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zezwolenie ma charakter przedmiotowy, tj. dotyczy wprowadzenia do obrotu konkretnego nawozu, bez względu na to kto jest jego producentem, 2) art. 6 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, przez ich niezastosowanie. Na wstępie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej Spółka przyznała, że jedyną sporną kwestią w sprawie jest uznanie, czy pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu, o którym mowa w art. 4 ustawy o nawozach i nawożeniu, dotyczy nawozu, czy producenta nawozu. Według kasatora, fakt, że pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu wydawane jest na wniosek producenta i zawiera nazwę nawozu oraz nazwę, siedzibę i adres producenta, nie ma znaczenia dla oceny istoty sprawy, bowiem z mocy art. 4 ust. 2 cyt. ustawy pozwolenie wydawane jest w drodze decyzji, a zatem zamieszczenie tych danych w decyzji, jest wypełnieniem formalnego obowiązku proceduralnego i pozostaje bez związku i wpływu na ocenę istoty sporu. Dalej, z art. 4 ust. 9 ustawy Spółka wywiodła, że podstawę odmowy pozwolenia odnosi się do nawozu a nie do producenta (np. warunków jego wytwarzania). W toku postępowania przed WSA, skarżąca decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uzyskała pozwolenie na wprowadzanie spornego nawozu do obrotu. Do wniosku o pozwolenie zostały załączone notarialnie poświadczone opisy opinii i badań tego nawozu, zrobione przez Spółkę "M. E.". Tak więc wyprodukowane przez skarżącą nawozy nie były w ogóle badane pod kątem wypełnienia ustawowych wymagań, określonych w art. 4 ust. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu, a mimo to Spółka uzyskała pozwolenie na wprowadzenie nawozu do obrotu. Potwierdza to zatem według kasatora zasadność jej stanowiska, że przedmiotem decyzji jest nawóz - jego właściwości, cechy użytkowe, parametry jakościowe, a w szczególności jego ewentualny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt oraz środowisko. Za trafnością poglądu, że nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu, na który takie pozwolenie już wydano, przemawia zdaniem Spółki również art. 5 i 8 ustawy o nawozach i nawożeniu. Dodatkowo za przyjęciem tezy, że pozwolenie na wprowadzenie nawozu do obrotu nie dotyczy podmiotu produkującego a wyrobu, przemawia również to, że produkcja nawozów nie wymaga koncesji ani nie jest działalnością regulowaną, w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro zatem nawóz został wprowadzony do obrotu za pozwoleniem, kontrola w takiej sytuacji winna się ograniczyć do tego, czy producent spełnia wymagania jakościowe określone w pozwoleniu i podaje informacje o nawozie, podane w pozwoleniu. Produkowanie bowiem i wprowadzanie do obrotu nawozu o innym składzie i właściwościach, niż ten wymieniony w pozwoleniu, może dopiero stanowić podstawę ustalenia, że do obrotu wprowadzono inny nawóz, bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istota zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, może stanowić przedmiot obrotu w drodze czynności cywilnoprawnej. Należy zatem ocenić charakter prawny tegoż pozwolenia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne nieoznaczone znakiem "[...]" i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art. 4. Z kolei stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia. Z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2. Według art. 4 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, składa producent - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 6 pkt 1 lit. a/ ustawy o nawozach i nawożeniu, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera nazwę nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres albo nazwę oraz siedzibę i adres producenta – dla nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z regulacji tych wynika, że wprowadzenie do obrotu nawozów, o których stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, może odbywać się tylko na podstawie pozwolenia wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Pozwolenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, jest zatem indywidualnym aktem prawnym, wydanym przez organ administracji publicznej, stanowiącym źródło uzyskania uprawnienia w sferze stosunków publicznoprawnych. Powyższe pozwala przyjąć, że przedmiotowe pozwolenie ma charakter publicznoprawnych uprawnień podmiotowych przyznawanych w drodze decyzji o podwójnej konkretności (podmiotowej i przedmiotowej). Pozwolenie to wydawane jest bowiem na wniosek podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 3 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu. Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, że ta okoliczność nie ma prawnego znaczenia, a jedynie jest wypełnieniem formalnego obowiązku proceduralnego. Przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenie strony lub stron wskazuje przecież na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. Stanowisko to potwierdza regulacja zawarta w art. 6 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu, nakazująca oznaczenie w pozwoleniu na wprowadzenie do obrotu podmiotu, który złożył stosowny wniosek. Konstatacja ta wynika z porównania treści art. 4 ust. 3 pkt 1–3 z treścią art. 6 pkt 1–3 ww. ustawy. Wbrew zarzutom skarżącej, regulacja zawarta w art. 4 ust. 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, zgodnie z którą minister właściwy do spraw rolnictwa odmawia, w drodze decyzji, wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, jeżeli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6, nie daje podstaw do twierdzenia, iż pozwolenie, o którym mowa w art. 4 ww. ustawy, dotyczy wyłącznie nawozu a nie producenta nawozu. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe pozwolenie wydawane jest na wniosek m.in. producenta nawozu, do którego to wniosku należy dołączyć nie tylko wyniki badań nawozu oraz opinie, o których mowa w ust. 6, czy też projekt instrukcji stosowania i przechowywania dla nawozu (art. 4 ust. 4 pkt 1, 2, 3 ustawy nawozach i nawożeniu), ale także odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej, a w przypadku prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej – również umowę tej spółki (art. 4 ust. 4 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu). Te ostatnio wymienione dokumenty, określające formę prawną prowadzonej działalności, odnoszą się nie do wyrobu lecz do podmiotu ubiegającego się o uzyskanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Także okoliczność, że skarżąca już po wydaniu zaskarżonej do WSA w W. decyzji ostatecznej w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu uzyskała pozwolenie na wprowadzenie spornego nawozu do obrotu w oparciu o opinie i badania tego nawozu zrobione przez Spółkę "M. E.", nie może przemawiać za trafnością argumentów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, powyższe okoliczności przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych uregulowań zawartych w ustawie o nawozach i nawożeniu jedynie potwierdzają trafność stanowiska Sądu I instancji. Dodać bowiem należy, że z uregulowań tych wynika, iż decyzja ministra właściwego do spraw rolnictwa o pozwoleniu na wprowadzanie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, ma charakter związany. Oznacza to, że sam fakt wydania decyzji oraz jej treść jest ściśle określona przepisami prawa, zaś proces oceny organu sprowadza się jedynie do zbadania, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji. Także treść unormowań zawartych w art. 5 i 8 ustawy o nawozach i nawożeniu nie daje podstaw do odmiennej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu aniżeli dokonał Sąd I instancji. Przepis art. 5 tej ustawy przewiduje, że do obrotu można wprowadzać także nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, dopuszczone w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Republice Turcji, jednakże zawiera też zastrzeżenie, że może to nastąpić, jeżeli przepisy krajowe na podstawie których są one produkowane i wprowadzane do obrotu zapewniają ochronę zdrowia ludzi, zwierząt i ochronę środowiska oraz przydatność do stosowania, w zakresie odpowiadającym wymaganiom określonym w art. 4 ust. 6. Przepis ten nie dotyczy więc producentów nawozów. Nie ma też racji skarżąca twierdząc, że skoro z treści art. 8 ustawy o nawozach i nawożeniu wynika, iż minister do spraw rolnictwa prowadzi wykaz nawozów, to przedmiotowe pozwolenie dotyczy wyłącznie konkretnego nawozu, bez względu na to kto jest jego producentem. Z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu wynika przecież także i to, że wykaz ten poza nazwą nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, zawiera oznaczenie producenta, który produkuje nawóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Treść art. 8 ust. 1 pkt 1–3 ww. wskazuje, że w wykazie zawsze oznaczony jest podmiot, który uzyskał stosowne pozwolenie. Zatem treść przepisów art. 3–8 ustawy o nawozach i nawożeniu dowodzi, że ustawodawca tak uregulował procedury wydawania pozwoleń na wprowadzenie do obrotu nawozów i prowadzenie ich wykazów, aby umożliwić zindywidualizowanie każdego producenta nawozu produkowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uwagi te dotyczą też podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 3 pkt 1–3 ustawy o nawozach i nawożeniu. Chybione jest także odwoływanie się do poglądów doktryny prawa administracyjnego wyróżniających pozwolenia osobiste i pozwolenia rzeczowe, gdyż autorzy tychże poglądów wskazują także na trzeci rodzaj pozwoleń administracyjnych, tj. pozwolenia mieszane, w których można odnaleźć zarówno moment osobisty, jak i rzeczowy (por. "Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych" Ewa Szczygłowska, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 69 i nast.). Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy o nawozach i nawożeniu nie może przemawiać za trafnością poglądów skargi, gdyż dotyczy uzyskanych przez oznaczone podmioty stosowanych pozwoleń. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że wynikające z przedmiotowego pozwolenia uprawnienie jest uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego i z tej przyczyny jest co do zasady wyłączone z obrotu cywilnego. Dodać jedynie należy, że możliwość przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot rzadko zachodzi w prawie administracyjnym. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 350/06, zbiór lex nr 344615). Uzasadnienie tego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego i ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Stąd to właśnie ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z pozwoleń, zezwoleń, licencji, zgód. Wyjątki od tej ogólnej zasady co do przenoszenia uprawnień mogą wynikać z ustawy, określając sytuacje, w których dopuszczalne jest przenoszenie tego rodzaju uprawnień. W takich sytuacjach uprawnienia nie są jednak przenoszone wskutek realizacji woli podmiotu dysponującego tego rodzaju pozwoleniem lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej. Wynika to z faktu, że źródłem udzielonego uprawnienia jest decyzja administracyjna, która została wydana na rzecz określonego podmiotu, wobec czego jej moc wiążąca może dotyczyć tylko tego podmiotu, bowiem naruszona zostałaby zasada, że dysponentem treści aktu administracyjnego jest wyłącznie administracja. W ustawie o nawozach i nawożeniu nie została zawarta odpowiednia norma kompetencyjna, która dopuszczałaby tego rodzaju sukcesję, tak jak zostało to przykładowo uregulowane w art. 52a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tj. z 2008 r. Dz. U. Nr 133, poz. 849 ze zm.). Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu należało uznać za bezzasadne. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące niezastosowania przez WSA w W. art. 6 ust. 1 i art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zasada swobody działalności gospodarczej wyrażona w art. 22 Konstytucji RP, jak i w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej doznaje ograniczeń, które mogą wynikać z przepisów ustaw szczególnych. Tego rodzaju ograniczenia zostały wprowadzone w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, właśnie przy uwzględnieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednym z celów ustawy o nawozach i nawożeniu jest bowiem zapobieganie zagrożeniu zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska. Uzyskanie zezwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozów, o których stanowi art. 3 ust. 2 tej ustawy, umożliwia zindywidualizowanie podmiotu, który zamierza prowadzić tego rodzaju działalność. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który jedynie wskazuje w jakich dziedzinach prowadzenie działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym nie zawiera on kompleksowego uregulowania w tym względzie, o czym świadczy niezmienna jego nowelizacja. Przedmiotowe zezwolenie nie dotyczy produkcji nawozów lecz ich wprowadzania do obrotu. Zakres tej działalności został zdefiniowany w art. 2 pkt 13 ustawy o nawozach i nawożeniu jako oferowanie w celu zbycia, sprzedaży oraz innej odpłatnej albo nieodpłatnej formy zbycia nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin przez podmioty wskazane w tym przepisie. Jak już wyżej wskazano, ten zakres działalności został ograniczony przez regulacje z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną na mocy art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.