II OSK 1880/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 75/10 w sprawie ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. M. i J. M. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 75/10, po rozpoznaniu skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie warunków zabudowy - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku A. i J. M. z dnia 12 września 2007r., uzupełnionego dnia 6 grudnia 2007r. i 13 lutego 2008r., o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...], położonej w K. B., gm. K. - odmówił wydania warunków zabudowy. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek (po uchyleniu poprzedniej decyzji) przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzono, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa nr 1502G, publiczna nr ewid. 397/20, 398/8- ul. Morska w Dąbkach - zgodnie z uchwałą nr 734/03 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2003r.. Wcześniej droga ta była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr ewid. 398/3, [...], poprzez tereny działek rolnych nr 407/13 i nr 410/2, stanowiących własność Gminy K., teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy K. nr 401/1 oraz teren drogi wewnętrznej, stanowiącej własność osób fizycznych nr [...]. Organ podniósł, że wnioskodawcy, mimo wezwania z dnia 25 marca 2009r. nie przedłożyli umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez tereny działek [...]-[...] położonych w miejscowości Dąbki oraz [...],[...], [...] położonych w K. B. dla potrzeb korzystania z terenu dz. [...], jako działki z zabudową letniskową. Wskazano, że wewnętrzne drogi gminne nr [...],[...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Powołując się na powyższe organ uznał, że działka wnioskodawców nie posiada dostępu prawnego do drogi publicznej. Ponadto organ wskazał, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...] występuje zabudowa letniskowa - samowole budowlane na działkach nr [...]-[...]. Zgodnie z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 12 marca 2008r. dla działek nr [...]-[...], położonych w obszarze analizowanym, wydane zostały ostateczne decyzje rozbiórki obiektów budowlanych. Natomiast w stosunku do położonych w obszarze analizowanym działek nr [...]-[...] prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. Tym samym, jak wskazano, zabudowa ta nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. i J. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W odwołaniu podniesiono zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji dokumentów, które zostały dołączone do akt sprawy, m.in. aktu notarialnego nabycia działki, w którym powołano się na pismo Wójta Gminy K. z 21 lipca 1997r. stwierdzające, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. działka nr [...] podlega podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że w takiej sytuacji droga dojazdowa do ich posesji winna być wydzielona ustawowo, a obowiązkiem gminy było taką drogę przygotować poprzez przejęcie od właścicieli terenów pod tę drogę należnych. Przejęcie to winno nastąpić z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, a obowiązek ten wynika z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili również, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zabudowy błędnie nawiązuje do drogi publicznej, jaką jest ulica Morska. Podniesiono, że drogą publiczną, do której powinien odnieść się organ I instancji jest działka nr [...] jako droga gminna, która powinna być zaliczona do dróg publicznych gminnych. Skarżący podnosili, że żądanie uzyskania uprawnień do służebności na wymienionych w wezwaniu działkach jest bezzasadne. Dobrym sąsiedztwem, wobec którego organ nie zajął stanowiska jest legalna zabudowa - zabudowana dwoma domami działka nr [...] posiada niezbędne decyzje i pozwolenia i ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka skarżących nr [...]. Sprawy dotyczące rozbiórek nadal są przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowych. Ponadto skarżący zacytowali stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z dnia 12 listopada 2008r., w którym organ ten stwierdził, że prowadzący postępowanie nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. Według skarżących żadne zalecenia zawarte w decyzji Kolegium, poza wrysowaniem na mapę drogi dojazdowej z posesji skarżących do drogi publicznej nie zostały wykonane. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), regulującego przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazało, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...], jest drogą gminną, ale nie ma statusu drogi publicznej, gdyż nie uzyskała dotąd takiej kwalifikacji. Organ II instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że działka nr [...] uzyska status drogi publicznej, to i tak działka skarżących nr [...] oddzielona jest od tej drogi szeregiem działek, które nie są obciążone służebnością przechodu i przejazdu dla działki skarżących. Organ I instancji dokładnie ustalił, na których działkach powinna być ustanowiona służebność i wezwał skarżących do przekazania dowodów ustanowienia takiej służebności. Skarżący jednak bezpodstawnie obowiązek ten starają się przenieść na gminę, która miałaby przejąć ustawowo i z urzędu działki, które umożliwiłyby im dojazd do ich działki. Podstawą takiego przejęcia miałby być art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonując podziału organ z mocy prawa przejął działki wydzielone pod drogi publiczne. Organ II instancji zarzut ten uznał za nieuzasadniony, gdyż przepis art. 98 ww. ustawy stanowi o działkach wydzielonych wskutek podziału pod drogi gminne, na wniosek właściciela, czyli na wniosek właściciela tych dróg. W sytuacji, gdy podział jest dokonywany w trybie art. 93 w/w ustawy, to stosuje się wymogi wynikające z art. 93 ust. 3, który stanowi, że podział jest możliwy przez ustanowienie służebności czy wydzielenia dróg wewnętrznych. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uprawnia i nie zobowiązuje gminy do przejmowania wydzielonych dróg wewnętrznych powstałych wskutek podziału i nadania im statusu dróg publicznych gminnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i J. M. zarzucając jej: 1/ naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2009r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 5 k.p.a., bądź uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009r. W uzasadnieniu skargi, odnośnie naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że pojęcie drogi publicznej zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy rozumieć jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem - z drogi publicznej, przy czym ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga czy ścieżka. Organ I instancji nie odniósł się do drogi nr [...], która prawnie istnieje, co potwierdzają mapy, na których jest oznaczona symbolem dr i jest ona drogą gminną ogólnie dostępną. Do drogi nr [...] skarżący mają dostęp poprzez zawarte umowy cywilnoprawne użyczenia, przez co mają bezpośredni dostęp do drogi powiatowej [...], będącej główną ulicą w Dębkach. Powołany przepis nie przesądza o formie, w jakiej udostępnienie do drogi publicznej musi być dokonane oraz o podstawie prawnej takiego udostępnienia - może to być służebność, dzierżawa lub użyczenie. Natomiast organ I instancji bezzasadnie odnosił się do drogi publicznej nr [...] - ul. [...]. Skarżący podnosili ponadto, że decyzja o podziale działki zatwierdzona przez Wójta musiała uwzględnić kwestię dostępności wydzielonych działek do drogi publicznej. Wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazali również, że w rozpatrywanej sprawie podział działki nr [...] na m.in. działkę nr [...] regulowały przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985r., które stanowiły, że podział nieruchomości był dopuszczalny tylko wtedy, gdy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzony decyzją administracyjną, a podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału lub przez sąd (art. 10 ust. 1 i ust. 2). Z kolei przepis art. 10 ust. 5 stanowił, że jeżeli w ramach podziału nieruchomości były wydzielane grunty pod ulice (drogi), to grunty te przechodziły na własność państwa z dniem, w którym decyzja administracyjna stała się ostateczna (wydzielenie gruntu pod drogi jest ewidentnie widoczne na załączonej mapie). Przejęcie następowało z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja administracyjna stała się ostateczna. Natomiast po 5 grudnia 1990r. wydzielone działki przechodziły na własność gminy, na terenie, na którym były położone. Gmina nie wypowiadała się na temat stanu prawnego działki skarżących, gdyż musiałaby przyznać, że teren po podziale posiada wydzielone grunty pod drogi. Gmina nie dostarczyła też wypisu z rejestru gruntów, ani planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego podział gruntów nastąpił, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, nie przedłożyła też decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Podniesiono, że własność działek wydzielonych pod budowę ulic (dróg) przechodziła na gminę z mocy samego prawa, zgodnie z art.10 ust. 5 ustawy, a zatem dla przejęcia własności przez gminę nie było konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie odnosi się do podnoszonych przez skarżących argumentów, a nadto SKO naruszyło przepis postępowania (art. 10 § 1 kpa), gdyż nie powiadomiło skarżących o zakończeniu postępowania, co uniemożliwiło skarżącym przekazanie dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że nie zawiera ona naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, o co wnosili skarżący w skardze i ostatecznie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji może być ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). W myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w punktach 1-5. W ramach ustawowej przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy organ administracji orzekający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać, czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że warunki zabudowy można uzyskać tylko dla takiego terenu, który w momencie ich wydawania posiada dostęp do drogi publicznej. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna funkcji i cech zabudowy terenu wykazała, że najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa o numerach ewidencyjnych [...],[...]. Sąd wskazał, że zgodnie z legalną definicją, zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej i pokreślił, że w związku z tym, że ustawa zawiera w tym przepisie legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" językowa wykładnia tego pojęcia nie jest możliwa. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd zważył, że skarżący są właścicielami działki nr [...]. Z załączonych do akt sprawy wyrysów z map ewidencyjnych wynika, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu powołanego przepisu art. 2 ust. 14 ustawy. Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliżej położoną drogą publiczną jest droga powiatowa o nr ewid. [...],[...], do której skarżący nie mają dostępu bezpośredniego, jak również przez ustanowienie służebności na działkach powołanych w wezwaniu. Natomiast powoływana przez skarżących działka nr [...] jest wewnętrzną drogą (gminną), gdyż nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Niespornym jest, że w myśl powołanej wyżej definicji dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez dostęp do drogi wewnętrznej. Jednakże, jak wynika z wyrysów z map ewidencyjnych, dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nr [...] do kolejnych dróg wewnętrznych i drogi publicznej nie jest możliwy bez ustanowienia służebności. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że drogą publiczną jest droga o nr ewid. [...], Sąd wskazał, że również w takiej sytuacji skarżący nie mają do niej dostępu w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 ustawy. Korzystanie przez skarżących z działek [...], [...] celem dojazdu do drogi publicznej - działki nr [...] wymagałoby ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej dla skarżących. Działki te bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią użytki rolne, nie stanowią one natomiast dróg wewnętrznych. Skarżący, jak wynika z zajętego przez nich stanowiska wywodzili, że mają wobec zawartych umów użyczenia zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne. Jednakże przeznaczenie danego użytku na drogę musi wynikać z aktualnych danych z ewidencji gruntów. Skoro w ewidencji gruntów ww. działki nie stanowią dróg wewnętrznych, to działka skarżących nie ma również dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 ustawy, do drogi nr ewid. [...]. W ocenie Sądu, powyższej okoliczności nie mogą zmienić zawarte umowy użyczenia, albowiem przepis art. 2 ust. 14 ustawy stanowi o dostępie do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną i wówczas zawarte umowy użyczenia byłyby skuteczne, natomiast w rozpatrywanej sytuacji w świetle powyższej regulacji niezbędnym byłoby ustanowienie służebności, ewentualnie zmiana w rejestrze gruntów. Nie stanowi jednak przedmiotu sprawy kwestia zapisów w ewidencji gruntów, jak też kwestia dotycząca przejęcia działek drogowych na własność gminy, w związku z podziałem nieruchomości. Kolegium w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązane było uwzględnić aktualny stan działek, wynikający z dokumentów w postaci wyrysów z map i ewidencji gruntów, z którego wynika przeznaczenie danego użytku, w tym przeznaczenie go na drogę. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty dotyczące nieuwzględnienie regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zasługują na uwzględnienie, gdyż kwestie te nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Kolegium przy rozpatrywaniu wniosku skarżących. Ponadto Sąd wskazał, że powoływany przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe. Zasada ta oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistyczno architektonicznym. O tym, czy warunek wskazany w art. 61 ust. 1 jest spełniony przesądza treść tzw. analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, która jest sporządzana na podstawie przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. W rozpatrywanej sprawie w analizie stwierdzono, że planowe przedsięwzięcie nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa, związanych z kontynuacją funkcji, parametrów, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Stwierdzono brak legalnej zabudowy na sąsiadujących działkach dostępnych z tej samej drogi i brak dostępu do drogi publicznej, te ustalenia nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie kwestionując powyższych ustaleń wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym istniejących, zastanych cech zabudowy nie może dotyczyć i odnosić się do takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem regulacji prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli A. M. i J. M., reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących, b) art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżących warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wprost do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu ich działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżących, warunkiem którego było ustalenie, iż powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując wbrew przepisowi art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. samodzielnych ustaleń faktycznych, stwierdził w uzasadnieniu swojego wyroku, iż "planowane przedsięwzięcie (budowa domu letniskowego) nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa", pomimo tego, że problem zgodności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie był przedmiotem zainteresowania organów administracyjnych obu instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wyraźnie stwierdzono, że "powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej na działce nr [...] (skarżących) w decyzji organu pierwszej instancji jest brak dostępu do drogi publicznej, czyli niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy". Odmawiając ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy K. nie zarzucił skarżącym niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skarżący wskazali, że oznaczona nr ewid. [...] działka znajduje się w bliskiej odległości od tzw. "legalnej zabudowy" działki oznaczonej nr ewid. [...], dla której Wójt Gminy K. wydał w dniu [...] grudnia 1994r. decyzję o pozwoleniu "na budowę inwestycji, obejmujące wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne". Ustalenia faktyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie zgodności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" uznać należy za błędne. Sąsiedztwo "legalnej zabudowy" o charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej podobnej do planowanej zabudowy działki skarżących, świadczy o tym, że spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy działki skarżących. Zdaniem skarżących odmowa ustalenia warunków zabudowy należącej do nich działki ogranicza, przyjętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym zasadę wolności zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy). Skarżący wskazali, że działka nr ewid. [...] została nabyta przez nich w roku 1998 z przeznaczeniem na budowę domu letniskowego. Działka ta, o powierzchni ok. 5 arów, powstała z zatwierdzonego w roku 1998 przez Wójta Gminy K. podziału kilkuhektarowej działki oznaczonej nr ewid. [...]. Obowiązujący wówczas art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczał podział nieruchomości pod warunkiem bezpośredniego dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej (aktualnie przepis ten dopuszcza podział, gdy działki te mają dostęp do drogi publicznej, niekoniecznie bezpośredni). Odmowa ustalenia warunków zabudowy działki z powodu braku dostępu do drogi publicznej przy wcześniejszym zatwierdzeniu podziału działki, z której działka ta została wydzielona uchybia zasadom: zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.). Gdyby bowiem skarżący przewidywali, iż odmówi się im ustalenia warunków zabudowy, nigdy nie zdecydowaliby się na nabycie takiej działki. Zdaniem skarżących należąca do nich działka posiada dostęp do drogi publicznej, który jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Dojazd z działki skarżących nr [...] do drogi publicznej (ulicy Spacerowej - zaliczonej do kategorii dróg powiatowych i stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...]) przebiega przez działki oznaczone nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki te zostały wydzielone w celu obsługi komunikacyjnej kompleksu działek w obrębie K. B., w skład którego wchodzi także działka skarżących. Działki te są ogólnie dostępne i tworzą większą sieć dróg wewnętrznych łączących działki tworzące ten kompleks z drogami publicznymi. Skarżący nie podzielili dokonanej przez ten sąd w zaskarżanym przez nich wyroku wykładni art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga prowadziłoby do zawężenia pojęcia "dostępu do drogi publicznej'". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być więc wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie, jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być rozumiany. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, czyli błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie. W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W sprawie niniejszej nie było sporne, że działka skarżących nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednak za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową. W sprawie niniejszej Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że dostęp działki skarżących do drogi publicznej nie jest możliwy bez ustanowienia służebności, a umów ustanawiających to prawo, pomimo wezwania do ich dostarczenia skarżący nie złożyli, wobec czego odmowa ustalenia warunków zabudowy była zgodna z prawem. Wezwanie organu skierowane do skarżących dotyczyło dostarczenia w oryginale notarialnych zgód przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez określone w wezwaniu działki, stanowiące współwłasność osób fizycznych i użytki rolne, stanowiące własność gminy. Należy jednak zwrócić uwagę na przedstawiony w literaturze pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że słusznie organ uznał, iż niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy dotyczącej ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Oczywiście w sytuacji, gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 61 ustawy. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji ( art. 54 pkt 2 lit.c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Ponadto rację ma autor skargi kasacyjnej, że zbadania wymaga również jaki dostęp do drogi publicznej przewidziano w decyzji o podziale nieruchomości nr [...], z której wydzielono działkę skarżących nr [...]. Uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie braku legalnej zabudowy na działkach sąsiadujących z działką skarżących, wskazanych przez Sąd I instancji jako przeszkoda ustalenia warunków zabudowy, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ta okoliczność nie była podniesiona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, "że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej na działce Nr [...] w decyzji organu I instancji jest brak dostępu do drogi publicznej, czyli niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy". Ustaleń w tym zakresie mógł dokonać jedynie organ i podlegałyby one wówczas kontroli Sądu, jednak w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze tej okoliczności nie podnosiło uznając, że wystarczającą przeszkodą jest brak dostępu do drogi publicznej. Natomiast Sąd I instancji samodzielnie ocenił treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji oraz, nie kwestionując jej ustaleń wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym istniejących, zastanych cech zabudowy nie może dotyczyć i odnosić się do takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem regulacji prawa budowlanego, a w sprawie niniejszej stwierdzono brak legalnej zabudowy na sąsiadujących działkach dostępnych z tej samej drogi. Nie jest natomiast uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 14 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Sąd I instancji wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja legalna dostępu do drogi publicznej, zawarta w tym przepisie, wskazana przez Sąd I instancji jest jasna i nie nasuwająca wątpliwości interpretacyjnych. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że językowa wykładnia tego pojęcia jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. treścią 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ - drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy.