II OSK 1974/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Sopotu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 171/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Sopot na rzecz [...] Spółki z o. o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 171/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały a w pkt 2 zasądził od Rady Miasta Sopotu na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę na powyższą uchwałę, złożyła spółka [...] z siedzibą w G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiającego się w zignorowaniu wniosku właściciela nieruchomości o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez sporządzenie projektu rażąco odbiegającego od wniosku właściciela; art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez brak sporządzenia aktualnej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu; art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez brak sporządzenia załącznika graficznego do uchwały przedstawiającego granice obszaru objętego planem; art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez pominięcie obowiązku wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zaniechanie oceny zgodności projektu planu z treścią studium; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania czynności z zakresu procedury planistycznej) przez zaniechanie uwzględnienia w projekcie planu studium; oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne (rażące) naruszenie trybu sporządzania planu. W uzasadnieniu skargi, wskazano, że w dniu 31 grudnia 2008 r. złożyła do Prezydenta Miasta Sopotu wniosek do planu zawierający żądanie przystąpienia do procedury uchwalenia planu, opisując planowane zamierzenie inwestycyjny na terenie nieruchomości stanowiącej własność Spółki na osiedlu B., polegające na realizacji budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji przy ul. [...], w sąsiedztwie istniejących już budynków wielorodzinnych. Ani ten wniosek, ani wcześniejszy z dnia 11 czerwca 2007 r., nie zostały rozpoznane, a rozwiązania przyjęte w planie pozostają w sprzeczności z treścią tych wniosków. W ten sposób Prezydent naruszył interes prawny skarżącej wynikający z uprawnień właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej spółki procedura uchwalania zaskarżonej uchwały została rozpoczęta mimo braku uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Przystąpienie do kolejnych czynności w ramach procedury planistycznej w pięć lat po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest rażącym naruszeniem przepisów regulujących tryb uchwalania planu. W ramach procedury planistycznej zakończonej zaskarżoną uchwałą nie został sporządzony załącznik graficzny do uchwały przedstawiający granic obszaru objętego planem. Zdaniem skarżącej, ze względu na przyjęty sposób procedowania nie było to możliwe. Skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu zostało uchwalone tuż przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, spełnienie wymagań z art. 14 u.p.z.p. nie było możliwe także w zakresie oceny stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z tego względu projekt rysunku planu miejscowego nie mógł zawierać wyrysu ze studium, gdyż studium nie istniało w sensie prawnym, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość opracowania odpowiedniej dokumentacji na podstawie projektu studium. Spółka podniosła, że z uwagi na znaczny przedział czasowy między uchwałą z 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu a zaskarżoną uchwałą, nie ma możliwości zweryfikowania, czy załączniki graficzne są zgodne. W ocenie skarżącej spółki przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zaniechano wykonania analiz dotyczących zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznego, albowiem w 2008 roku nie został sporządzony żaden z tych dokumentów. Gdyby zostały one sporządzone przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu to wymagałyby one uaktualnienia. Zdaniem spółki uchwalenie w tym samym dniu studium i planu uczyniło niemożliwym wykonanie przez Prezydenta Miasta dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym doprowadziło do naruszenia kolejnego przepisu. Jeżeli bowiem przepis prawa materialnego wymaga dokonania oceny zgodności projektu planu z treścią studium to oczywistym jest, że nie jest możliwe zgodne prawem uchwalenie planu w sytuacji, gdy studium zostaje przyjęte w głosowaniu bezpośrednio poprzedzającym podjęcie uchwały w sprawie planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca Spółka nie wykazał w skardze, jaki jej interes prawny został naruszony ustaleniami przyjętego planu dla osiedla "B.". Skarżąca spółka nabyła nieruchomość przy ul. [...] w S. w czasie, gdy dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało jednak Studium uchwalone przez Radę Miasta Sopotu uchwałą z dnia [...] października 2002 r. Zatem strona skarżąca winna była przewidzieć, że uchwalany w przyszłości plan będzie zgodny z ustaleniami tego Studium, które stanowiło, że przedmiotowa działka jest terenem ogrodnictwa z dopuszczoną zabudową jednorodzinną. Rada uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. zmieniła stare Studium między innymi w zakresie ustaleń dla nieruchomości strony skarżącej, znosząc ograniczenie jej zabudowy z zabudowy jednorodzinnej i dopuściła zabudowę wielorodzinną o wysokości 3-4 kondygnacji. Następnie w zgodzie ze Studium podjęła zaskarżoną uchwałę. Ustalenia planu dla przedmiotowej nieruchomości dopuszczają zabudowę wielorodzinną 3-4-kondygnacyjną, czyli korzystniejszą dla skarżącej spółki od dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem Rady wniosek skarżącej Spółki wpłynął po upływie ustawowego terminu i jako taki nie podlegał rozpatrzeniu. Termin składania wniosków upłynął z dniem 31 października 2008 r., a wniosek Skarżącej do planu wpłynął w dniu 31 grudnia 2008 r. Wskazała, że nawet gdyby wniosek został złożony w terminie, nie mógłby być uwzględniony, albowiem budowa budynków 12-kondygnacyjnych spowodowałaby dysonans w kompozycji urbanistycznej analizowanego obszaru i zachwianie koncepcji przestrzennej, tym samym naruszenie art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo podniesiono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawiera załącznik graficzny. Rysunek planu zawiera wyrys ze Studium, gdyż był przygotowany przy założeniu, że Studium będzie uchwalone. Jest rzeczą oczywistą, że gdyby Rada nie uchwaliła Studium w dniu [...] czerwca 2010 r., to projekt planu w takiej postaci, w jakiej był przygotowany nie podlegałby głosowaniu ani dyskusji, jako niezgodny ze starym Studium, które wówczas byłoby obowiązujące, a zgodnie z którym dla spornej działki była przewidziana funkcja ogrodnictwa z zabudową jednorodzinną. Rada wskazała, że prace na projektem Studium były prowadzone równolegle z pracami nad projektem zaskarżonej chwały o planie. Nielogicznym byłoby przygotowywanie projektu planu w oparciu o obowiązujące Studium z 2002 r. w sytuacji, gdy było oczywiste, że trwają prace nad tym, aby to Studium zmienić. Ponadto, gdyby przygotowano projekt planu w oparciu o Studium z 2002 r. to ustalenia dla działki skarżącej Spółki byłyby bardziej niekorzystne niż w obecnie obowiązującym planie. Warunki zagospodarowania działki, z punktu widzenia inwestycji deweloperskiej polepszyły się. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu zakres prac planistyczny został określony jako standardowy, co oznacza zgodność z obowiązkowym zakresem planu określonym w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada podniosła również, że w zaskarżonej uchwale w § 1 stwierdza zgodność planu z ustaleniami Studium uchwalonego wcześniej na tej samej sesji, które weszło w życie z momentem jego uchwalenia. Ponadto, zdaniem rady, projekt zaskarżonej uchwały, przedłożony Radzie do uchwalenia był zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium z 2010 r., gdyż Rada zanim uchwaliła plan, wcześniej na tej samej sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwaliła Studium. Wejście w życie Studium nie jest uwarunkowane publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, czyli wchodzi w życie po podjęciu uchwały przez Radę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 171/11, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżąca Spółka kwestionowała to, że nieruchomość, której jest właścicielem, została w zaskarżonym planie przeznaczona na cel, w zasadzie dotychczas nie występujący na tym terenie (zabudowa wielorodzinna w miejsce zabudowy jednorodzinnej), jednak w sposób istotnie ograniczający prawo zabudowy, tj. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy budynkami wyższymi niż 3-4 kondygnacje. Odnosząc powyższy zapis planu do zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej (budowa budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji), uznać należało, że plan wprowadza na nieruchomości należącej do skarżącej istotne ograniczenie przysługującego jej prawa zabudowy, wynikającego z uprawnień właścicielskich. Art. 3 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Już z tego unormowania wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium – art. 9 i nast. a plan – art. 14 i nast. Najważniejszym jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Natomiast plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. To wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego (dalej zwany planem miejscowym). Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art.15 ust 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie unormowanie art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej powiedziano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywanie czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłową realizację przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi (...). Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Sąd wskazał, że 19 grudnia 2003 r. Rada Miasta Sopotu podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w mieście Sopocie. Następnie w dniu [...] października 2004 r. Rada Miasta Sopotu podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmian "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu" - uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia [...] października 2002r., nr [...],. W dniach 12 kwiecień 2010 r. – 17 maj 2010 r., wyłożono projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz projekt zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu". Następnie w dniu [...] czerwca 2010 r. – uchwalono "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu" oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w mieście Sopocie. Z powyższego wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium z 2002 r., zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność ze zmienionym studium, uchwalonym [...] czerwca 2010 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Zatem przygotowany projekt planu zgodny był ze studium z dnia [...] października 2002 r., a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą, zgodny był z innym zmienionym studium, uchwalonym w dniu [...] czerwca 2010 r. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 u.p.z.p. (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na uchwalonym [...] czerwca 2010 r. studium, lecz na studium z dnia [...] października 2002 r. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji ale przed planem. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ biorąc pod uwagę uchwałę Rada Miasta Sopotu z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w mieście Sopocie, powinien powtórzyć procedurę uchwalenia planu wskazaną w art. 17 u.p.z.p. od określenia w ogłoszeniu i obwieszczeniu o jakim mowa w pkt 1 tego przepisu, formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. Odnosząc się tylko do zarzutu nierozpoznania wniosków strony skarżącej trzeba wskazać, że zostały one wniesione poza wyznaczonym do tego terminem lecz w sytuacji powtórzenia trybu uchwalania planu skarżąca spółka będzie miała możliwość złożenia wniosków jak i uwag do projektu planu w wyznaczonym okresie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 171/11 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Sopotu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17, w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167 poz. 1399 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 czerwca 2010 r., polegającą na nietrafnym przyjęciu, że z przepisów tych można wywieść zakaz równoległego wykonywanie czynności poprzedzających samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w mieście Sopocie z czynnościami poprzedzającymi uchwalenie znowelizowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu, zakończonych podjęciem uchwał w przedmiocie uchwalenia obu tych aktów, w tym samym dniu [...] czerwca 2010 r. i na tej samej sesji Rady Miasta Sopotu; 2. art. 20 ust. 1, w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż fakt uchwalenie studium i planu miejscowego w tym samym dniu ([...] czerwca 2010 r.) i na tej samej sesji Rady Miasta Sopotu (lecz studium przed planem) dowodzi niemożliwej do zaakceptowania "fikcji zgodności projektu planu i trybu jego uchwalenia ze studium"; 3. art. 28 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegająca na nietrafnym przyjęciu, że "niedopuszczalna [jest] sytuacja, w której prace nad projektem planu wykonywane były pod rządami studium z 2002 r., zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność ze zmienionym studium uchwalonym [...] czerwca 2010 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) , art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Rady Miasta Sopotu, sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował środek z art. 147 § 1 p.p.s.a. błędnie uznając, że w sposób istotny naruszony został cały tryb uchwalania miejscowego planu osiedla "[...]" (określony w art. 17 u.p.z.p.) przez równoległe prowadzenie prac nad projektem tego planu i nad projektem studium; 2. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 p.p.s.a., art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Rady Miasta Sopotu, sąd pierwszej instancji nie zastosował środka z art. 151 p.p.s.a., pomimo że przyjął za bezspornie ustaloną okoliczność, iż do uchwalenia planu osiedla "[...]" doszło po uchwaleniu studium; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak dokonania oceny, ustalonej przez sąd pierwszej instancji okoliczności, iż ustalenia planu "Brodzino" i ustalenia studium odnośnie do nieruchomości skarżącej spółki są co do zasady tożsame, gdyż różni jej jedynie stopień szczegółowości ze względu na ich odmienny charakter, a tym samym nie doszło do ograniczenia praw skarżącej spółki przez równoczesne prowadzenie procedury sporządzania studium i planu, gdyż takie procedowanie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Rada Miasta Sopotu w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 17 listopada 2011 r.) [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię, polegającą na: – nietrafnym przyjęciu, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywieść zakaz równoległego prowadzenia prac związanych ze zmianą studium i z przygotowywaniem projektu planu miejscowego. W sumie bowiem wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego do tego się sprowadzają. Z zaskarżonego wyroku, jak i ze skargi kasacyjnej wynika, że rozbieżność poglądów pomiędzy stanowiskiem Sądu a wnoszącym skargę kasacyjną w istocie sprowadza się do określenia kompetencji Rady Miasta Sopotu w zakresie podejmowania uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma rozbieżności co do tego, że podjęcie jednej i drugiej uchwały należy do rady gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Również zgodny jest pogląd, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które są aktami prawa miejscowego w przeciwieństwie do studium, które nie są takimi aktami (art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Nie ma też wątpliwości, że studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest związana ustaleniami studium. Kluczowym problemem jest więc, czy uchwała w sprawie zmiany studium może być podjęta przez radę gminy tego samego dnia i na tej samej sesji co uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżanym wyroku, takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu, narusza zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym wyroku, jest zgodne z prawem i nie narusza żadnego z przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Stanowisko Sądu stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wyklucza sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten mówiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu sporządzania studium. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Przed podjęciem powyższej uchwały, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), które musi już w tym momencie być uchwalone, co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Generalnie należy przyjąć, że ilekroć w ustawie mówi się o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, gdyż ten był uchwalony dopiero na krótko przed uchwaleniem planu, co stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jedynie stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) można powiedzieć, że było zgodne z prawem od strony formalnej, chociaż można mieć też wątpliwości czy uchwalający mogli stwierdzić zgodność obu aktów, skoro studium i plan zostały uchwalone w tak krótkich odstępach czasu (tego samego dnia i na tej samej sesji). Nie ma więc wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały naruszone zasady i tryb sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Brak naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie może też świadczyć o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym, skoro jak wykazano wcześniej, zostały naruszone inne przepisy związane z procedurą sporządzania planu. Argument wielokrotnie podnoszony w skardze kasacyjnej, że nie ma przepisu, który by zabraniał równoległego procedowania nad zmianą studium i przygotowaniem planu miejscowego, jest nie do przyjęcia w przypadku kompetencji organów władzy publicznej. Gdyż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. I w stosunku do organów władzy publicznej, a do takich niewątpliwie zalicza się Rada Miasta Sopotu, nie ma zastosowania zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 286). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.