II OSK 2500/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2500 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji przebudowy i rozbudowy budynku garażowo- gospodarczego usytuowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. G. w M. z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Organ I instancji wskazał, że Starosta Grodziski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...]sierpnia 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą inwestorom K. i N. B. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę i rozbudowę budynku garażowo - gospodarczego na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. G. w M., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku garażowo - gospodarczego. W tej sytuacji zdaniem organu nadzoru budowlanego dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zgodności z warunkami pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez B. W., będącego właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku garażowo - gospodarczego, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postępowanie zażaleniowe Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył z uwagi na to, że organ I instancji nie wydał w terminie decyzji przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego Następnie organ wskazał na częściowe uchylenie ostatecznej decyzji Starosty Grodzickiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., decyzją tego organu z dnia [...] marca 2006 r. z uwagi na to, że inwestorzy K. i N. B. dokonali rozbiórki budynku garażowo- gospodarczego, pozostawiając jedynie ścianę w granicy z działką B. W. i w tym miejscu wykonali nowy budynek gospodarczo- garażowy z wykorzystaniem pozostałej ściany, co nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na to, że powstał nowy obiekt budowlany bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno- budowlanego, czyli w warunkach samowoli budowlanej, nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym należało umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w trybie naprawczym z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem właściwym trybem w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu jest postępowanie określone w art. 48, bądź art. 49b Prawa budowlanego. Z powyższych względów organ I instancji był zobowiązany umorzyć postępowanie administracyjne w celu zakończenia prowadzonego postępowania i wszcząć postępowanie adekwatne do zaistniałego stanu faktycznego. Skargę na powyższą decyzję złożył B. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stosując odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na przedmiot niniejszej sprawy, Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ z urzędu w trybie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie zgodności realizacji przebudowy i rozbudowy budynku garażowo - gospodarczego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro budynek garażowo - gospodarczy został rozebrany, poza ścianą w granicy z działką B. W., to kontrolowany obiekt budowlany nie mógł być wykonany w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany obejmujący pozwolenie na jego przebudowę i rozbudowę, albowiem został wybudowany od podstaw w miejsce budynku rozebranego z wykorzystaniem pozostałej ściany. Niewątpliwie rozebranie i wybudowanie budynku od nowa wykracza poza pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2006 r. nawet, jeżeli odzwierciedla w zakresie parametrów budynek, który został rozebrany. Tym samym nie jest to obiekt budowlany zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2006 r. i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, do którego miałby zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na zastąpieniu starego obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę nowym obiektem budowlanym są budową, tj. wykonaniem nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a roboty budowlane przy jego wykonaniu można było rozpocząć na podstawie nowego ostatecznego pozwolenia na budowę lub wymaganego prawem zgłoszenia. W sytuacji wykonania nowego obiektu budowlanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę lub wymaganego prawem zgłoszenia, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Trafnie, zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że zaistniały podstawy do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego, prowadzonego z urzędu w trybie naprawczym, określonym przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które nie dawały mu podstawy do merytorycznego zajęcia stanowiska w zaistniałym stanie faktycznym, gdyż powstał nowy obiekt budowlany. Wobec bezzasadności zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia, tj. do sytuacji, w której inwestor realizował prace budowlane niezgodnie z decyzją zezwalającą na budowę, mimo, że w ramach tych prac powstał zasadniczo nowy budynek, nie przewidziany w istniejącym kształcie w projekcie architektonicznym, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. polegające na uznaniu, iż uchylenie pozwolenia na budowę, w granicach którego organ, dokonujący czynności kontrolnych, w ramach powołanych przepisów Prawa budowlanego pozbawia przedmiotu postępowanie administracyjne, a co za tym idzie, postępowanie wymaga umorzenia, 3. niewłaściwe zastosowanie art. 48 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż przepisy te znajdują zastosowanie w stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia, tj. do sytuacji, w której inwestor prowadził prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, mimo, iż to w ramach tej budowy wykonał zasadniczo nowy obiekt budowlany, inny niż zatwierdzony. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi po myśli art. 188 p.p.s.a., jej uwzględnienie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconych w całości ani w części według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że rozpoczęcie prac budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyklucza możliwość zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z porządku prawnego w jednym z nadzwyczajnych postępowań. Procedurę legalizacyjną wszczynać należy jedynie wówczas, gdy inwestor w ogóle nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. Tymczasem skoro prace budowlane przez cały czas trwania były prowadzone w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzję zezwalającą na budowę, to należało prowadzić postępowanie naprawcze. Skoro zaś organ prowadził postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, to należało postępowanie to zakończyć decyzją merytoryczną. Wyeliminowanie natomiast z obiegu prawnego pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Poza sporem pozostawała, bowiem okoliczność wybudowania obiektu budowlanego (budynku garażowo- gospodarczego) innego niż zatwierdzonego decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę, co zresztą legło u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] marca 2010 r. w trybie wznowienia postępowania. Zauważyć należy, iż w zarzutach skargi kasacyjnej stwierdzono wprost, że "powstał zasadniczo nowy budynek, nie przewidziany w istniejącym kształcie w projekcie architektonicznym". Podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy sprowadzał się do zastosowania w odniesieniu do zrealizowanego obiektu właściwej procedury, a więc bądź to legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 48- 49b Prawa budowlanego, bądź też naprawczej wskazanej w art. 50- 51 tej ustawy. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, stwierdzić należało, iż zastosowanie właściwej procedury wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy nie zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego, a także ustalenia wzajemnej relacji przesłanek tego przepisu z normą art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jak wielokrotnie bowiem wskazywano w orzecznictwie, zakresy unormowań art. 48 i art. 50 ust. 1 dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Uwzględniając niekwestionowany stan faktyczny sprawy, już prima facie można było pominąć w niniejszej sprawie przypadki wymienione w pkt 2 i 3 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykluczyć również należało w niniejszych okolicznościach, zaistnienie przesłanki z pkt 1 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. prowadzenia (wykonania) robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, z uwagi na wzajemną relację tego przepisu w stosunku do normy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i użytego w nim pojęcia "obiektu budowlanego". Nieprzypadkowe użycie tych pojęć, definiowanych przez Prawo budowlane (art. 3 pkt 1 i 7) prowadzi do wniosku, że art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa, np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998 r., z. 1, poz. 3). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji wykluczającą wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w pkt 4 art. 50 ust. 1 tej ustawy, tj. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Owo istotne odstąpienie, które należy wiązać z normą art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może, bowiem oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, niż obiekt określony w pozwoleniu na budowę. Wyraźnego podkreślenia wymaga to, iż nie mieści się w tożsamości obiektu wykonanie zupełnie innego zakresu robót budowlanych, tj. rozbiórki jednego obiektu budowlanego, a następnie budowa nowego, zamiast wykonania przebudowy i rozbudowy, na które to roboty inwestor w przedmiotowej sprawie posiadał stosowną zgodę organu administracji architektoniczno - budowlanej. Tym samym skoro w okolicznościach niniejszej sprawy wykonano nowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), to słusznie uznały organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji trafnie to zaakceptował, że procedura z art. 50 - 51 Prawa budowlanego z przyczyn wyżej wskazanych, nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a właściwą była procedura określona w art. 48- 49b Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, za bezzasadne uznać należało wskazane w kasacji zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 48 w związku z art. 49b tej ustawy. W konsekwencji zasadnym było przyjęcie braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wszczętego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie zgodności realizacji przebudowy i rozbudowy budynku garażowo- gospodarczego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, a więc trafnym było umorzenie tegoż postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ustalenie to czyniło z kolei chybionym zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.