II GSK 1910/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2458/10 w sprawie ze skargi "F. [...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od "F. [...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego 2115 (dwa tysiące sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2458/10, uwzględnił skargę "F. C." spółki z o.o. z siedzibą w [...], stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r., w której określono skarżącej spółce obowiązek zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Organy te rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił poprzednią decyzję Marszałka [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Marszałka [...] z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprawiło, że również decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd przytoczył treść art. 46 ust. 1 (uprawniającego marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 5 pkt 2 i 3 (definiującego pojęcia instytucji zarządzającej i instytucji pośredniczącej), art. 25 (wskazującego organy odpowiadające za realizację programów operacyjnych) oraz art. 27 ust. 1 pkt 6a (przewidującego możliwość powierzenia instytucji pośredniczącej uprawnienia do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, o której mowa w przepisach o finansach publicznych) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.), a także treść Aneksu nr 3 do Porozumienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w którym Minister powierzył Samorządowi Województwa [...], jako Instytucji Pośredniczącej, odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych). W ocenie Sądu, przepisy te wskazują, że wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa a nie marszałkowi województwa. Ta kompetencja nie jest kompetencją własną samorządu, ale powierzoną. Przekazanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w pierwszej instancji powinien wydać Zarząd Województwa [...] a nie Marszałek. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Rozwoju Regionalnego, w której organ ten wniósł o uchylenie tego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na mocy Porozumienia z [...] czerwca 2007 r. wraz z aneksami w sprawie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawartego na podstawie w/w artykułu, organem upoważnionym do wydawania indywidualnych decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów i zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych jest zarząd województwa; II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., bowiem została wydana przez organ niewłaściwy – Marszałka Województwa a nie przez Zarząd Województwa. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób jednoznaczny wskazuje zarząd województwa jako instytucję zarządzającą, natomiast nigdzie zarząd nie jest wskazany jako instytucja pośrednicząca. Nie można na podstawie przepisów dotyczących instytucji zarządzającej wnioskować o tym, kto w tym przypadku pełni rolę instytucji pośredniczącej i dalej kto ma prawo wydawać decyzje w sprawach indywidualnych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza możliwość powierzenia funkcji instytucji pośredniczącej każdej jednostce sektora finansów publicznych. W niniejszym przypadku Minister Rozwoju Regionalnego (jako instytucja zarządzająca programem operacyjnym) powierzyła na mocy porozumienia z dnia [...] czerwca 2007 r. (wraz z aneksami) rolę instytucji pośredniczącej samorządowi województwa (a nie zarządowi województwa). Na mocy ustawy o samorządzie województwa kompetencja do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych została przyznana imiennie marszałkowi województwa. Brak jest natomiast w rozpoznawanej sprawie przepisu szczególnego, upoważniającego zarząd województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie przyczyny nieważności, wskazane w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., nie zachodzą. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 pkt 1-8 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca – w omawianym przypadku minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności zadania wskazane w punktach od 1 do 8 tego przepisu. W myśl przepisu art. 5 pkt 3 tej ustawy, instytucją pośredniczącą jest organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Jak wynika to z akt sprawy, w dniu [...] czerwca 2007 r. zawarte zostało porozumienie pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego (instytucja zarządzająca), a Samorządem Województwa [...] (instytucja pośrednicząca), na podstawie którego instytucja zarządzająca powierzyła instytucji pośredniczącej realizację komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL). Na podstawie wskazanego porozumienia z dnia [...] czerwca 2007 r. instytucja pośrednicząca została między innymi zobowiązana do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom (POKL) - § 3 ust. 2 pkt f, przy czym obowiązek ten został dookreślony w Aneksie Nr 3 z dnia [...] lipca 2009 r. (§ 1), zgodnie z którym instytucja pośrednicząca została upoważniona także do wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedstawionym wyżej stanie prawnym, wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do uznania, że wykładnia przepisów art. 27 ust. 1 pkt 6a w związku z art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozwala na ustalenie treści normy kompetencyjnej, dającej podstawę do wydawania przez Zarząd Województwa [...] decyzji o zwrocie środków nienależnie wypłaconych beneficjentom. Taki kierunek wykładni doprowadził Sąd pierwszej instancji do przyjęcia interpretacji contra legem – sprzecznej z jednoznaczną treścią normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa. Zupełnie przy tym niezrozumiałe jest odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji do obowiązków zarządu województwa, wynikających z przepisu art. 25 pkt 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem przepis ten (pkt 1 art. 25) stanowi, że za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla określenia organu wykonującego uprawnienia instytucji pośredniczącej na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma wskazana wyżej norma prawna dotycząca odpowiedzialności instytucji zarządzającej za prawidłową realizację programu operacyjnego, którą to instytucją może być zarząd województwa. Także odwołanie się do definicji ustawowej określenia "instytucja zarządzająca" (art. 5 pkt 2 cyt. ustawy) i uwypuklenie, że może nią być zarząd województwa, nie dawało podstaw do pominięcia normy prawnej zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie województwa i ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że z tych to przepisów wynika, iż wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. Stwierdzić jednoznacznie należy, że w świetle postanowienia zawartego w § 3 ust. 2 pkt f wskazanego wyżej porozumienia z dnia [...] czerwca 2007 r., wobec treści przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, brak jest podstaw normatywnych do wyłączenia kompetencji marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką jest sprawa określenia kwot środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przypadających do zwrotu w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w przepisie art. 211 ust. 1 cyt. ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, bowiem organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.