II SA/Kr 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia 10 maja 2000 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, realizowanej na działce w miejscowości [...] gmina B.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 48 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zmianami) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w dniu 13.04.2000 r. przeprowadzono kontrolę inwestycji realizowanej na działce w [...], gmina B.. W trakcie tej kontroli ustalono, że inwestor J. K. realizuje dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego. W dniu kontroli przedmiotowa rozbudowa była na etapie wykonanych trzech ścian zewnętrznych, warstwowych z osadzoną stolarką okienną i drzwiową oraz stropu żelbetowego wylewanego nad rozbudowaną częścią budynku, posiadającą wymiary 5,45 x 5,93 m; wykonanego podestu o wymiarach 1,3 x 2,0 m oraz schodów zewnętrznych. Wylewane betonowe elementy rozbudowy w dniu kontroli były zaszalowane. J. K. oświadczył, że rozbudowę budynku mieszkalnego rozpoczął w dniu 01.04.2000 roku bez pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę zebrane w sprawie dowody, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że bezspornie przedmiotowa rozbudowa rozpoczęta została po 01.01.1995 roku i w związku z tym należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zmianami). Zgodnie z art. 28 i 29 tej ustawy rozpoczęcie przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynika wprost z treści art. 29 ust. 1 cytowanego powyżej Prawa budowlanego, który to przepis wymienia w sposób enumeratywny obiekty budowlane, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa obiektu jest jednoznaczna z odbudową, rozbudową, nadbudową oraz przebudową obiektu budowlanego. Art. 48 tej ustawy przewiduje bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro prowadzone roboty były rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, zaś rozbudowa ta była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, należało orzec rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia obiektu. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. K.. Podniósł, że do rozbudowy istniejącego od lat 80 - tych budynku mieszkalnego zmusiła go potrzeba życiowa. Podkreślił, że nowo wybudowana część budynku znajduje się w odległości 1 m od granicy z działką sąsiada i w żaden sposób nie narusza jego praw. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późniejszymi zmianami) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że z akt sprawy organu l instancji oraz z protokołu kontroli z dnia [...].04.2000 r. wynika, że na działce w [...], gmina B. J. K. realizuje dobudowę do budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor przytoczył ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i zaakceptował je. Podał, że zgodnie z art. 28 i 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późn. zmianami) rozpoczęcie rozbudowy budynku mieszkalnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a konieczność uzyskania pozwolenia na rozbudowę wynika z treści art. 29 ust. 1 cytowanego powyżej Prawa budowlanego, który to przepis wymienia obiekty budowlane, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w stosunku do realizowanego obiektu ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zmianami), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Słusznie zatem organ pierwszej instancji powołał się w swoim rozstrzygnięciu na art. 48 Prawa budowlanego i nakazał rozbiórkę realizowanego bez wymaganego zezwolenia obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego w K. złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że realizowana przez niego budowa nie jest budowlą a tym samym nie wymagała uzyskania pozwolenie na budowę. Dobudowane do istniejącego budynku trzy ściany są zdaniem skarżącego jedynie przybudówką i nie jest prawidłowe traktowanie jej jako rozbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2004 r. postępowanie sądowe w tej spawie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika W. C. (na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271, w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Wobec ustalenia następców prawnych zmarłego uczestnika, postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie z ich udziałem (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271, w zw. z art. 128 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270). Wobec powyższego, właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działający w oparciu o przepisy tej ustawy. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie dotyczyło realizowanej bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce położonej w miejscowości [...] w gminie B.. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy prowadzące postępowanie nie były kwestionowane przez skarżącego. Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, inwestorem zakwestionowanych prac był J. K.. Inwestor podał, że prowadzone przez niego od dnia 1 kwietnia 2000 r. prace polegały na dobudowaniu do fundamentów istniejącego budynku nowego fundamentu o wymiarach 5,45 m. x 5,93 m. oraz na posadowieniu na nim trzech ścian, stropu pierwszego piętra oraz schodów zewnętrznych wraz z podestem o wymiarach 1,3 m. x 2,0 m. (protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2000 r., k. 3 - 4 akt postępowania przed organem pierwszej instancji). Do wykonania pozostały jeszcze wylewki, tynki wewnętrzne i instalacja elektryczna) (k. 2 i 3 protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2000 r.). Budowę realizowano w linii zabudowy istniejącego budynku, w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią (rysunek stanowiący załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2000 r., k 4. akt postępowania przed organem pierwszej instancji). Inwestor przyznał, że roboty te rozpoczął i prowadził pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez nadzoru kierownika budowy. Potwierdził, że o pozwolenie takie nie ubiegał się ani też nie zgłaszał rozpoczęcia budowy właściwym organom (oświadczenie J. K., k. 2 protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2000 r.). Przyznany przez inwestora fakt realizacji zakwestionowanych robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia oraz jego informacje co do zakresu tych prac potwierdził przebieg kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2000 r., na należącej do inwestora działce (k. 1 protokołu kontroli). W jej trakcie odebrano także oświadczenia od pozostałych stron toczącego się postępowania. T. R. oraz K. K. - działająca imieniem własnym oraz jako pełnomocnik J. i F. K. - potwierdzili ustalone w trakcie kontroli fakty. Stwierdzić należy, że przytoczone wyżej ustalenia faktyczne są poprawne. Nie tylko nie zostały one zakwestionowane przez strony, ale znajdowały należyte odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego też powodu sąd ustalenia te uznał za w pełni prawidłowe. Prawidłowe jest również stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego co do oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie tej zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i organ drugiej instancji zasadnie odwołały się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora oraz w chwili orzekania (Dz. U z 1994 r., Nr 89, Poz. 414). Zgodnie z art. 28 cytowanej wyżej ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane mogą rozpocząć się jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. Stosownie do treści art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę. Zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że realizowane przez J. K. prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Parametry i przeznaczenie realizowanego obiektu przesądzały, że jego budowa nie była zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane). Prawidłowo uznano, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane miały charakter rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Nowy obiekt modyfikował (zwiększał) charakterystyczne parametry istniejącego budynku, tj. jego długość, szerokość, kubaturę i powierzchnię zabudowy. Wznoszona konstrukcja prowadziła do powstania nowej substancji budowlanej, która jednak nawiązywała do elementów konstrukcyjnych istniejącego już na działce nr [...] budynku. Część fundamentu wznoszonego obiektu była trwale połączona z fundamentem budynku istniejącego. Oba obiekty budowlane miały jedną wspólną ścianę. Nowy obiekt - podobnie jak istniejący budynek - służyć miał realizacji funkcji mieszkalnych i miał być przeznaczony na stały pobyt ludzi. O takim charakterze budowanego obiektu świadczy to, że posiadał on otwory okienne oraz drzwiowe. Miał być połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym poprzez otwór o szerokości 3 m, który powstał po wyjęciu okna i drzwi balkonowych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego. Poza tym, inwestor przyznał, że przeznaczeniem dobudowanej części było powiększenie istniejącego pokoju o dodatkową powierzchnię. W świetle powyższego, jako prawidłową należy ocenić dokonaną prze organy orzekające w sprawie kwalifikację realizowanych prac. Na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy zasadne było twierdzenie, że prace te miały charakter rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Konsekwencją ustalenia, że inwestor, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadził roboty budowlane noszące cechy rozbudowy budynku mieszkalnego była konieczność oceny tego stanu rzeczy przy uwzględnieniu treści art. 48 cytowanej wyżej ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoczęcia prac przez inwestora oraz w dacie załatwienia sprawy przez organy administracji - stanowił, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Treść cytowanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego, który stwierdził, że inwestor prowadzi budowę albo wybudował obiekt budowlany pomimo braku wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce tego obiektu. Na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie, brak było możliwości wydania - w tak ustalonym stanie faktycznym -decyzji o odmiennej treści. Przepis art. 48 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego nie uzależniał treści rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego od żadnych dodatkowych okoliczności czy przesłanek. Nie czynił też wydania decyzji o rozbiórce zależnym od uznania organu administracji. Obowiązująca w chwili orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie regulacja przewidywała wydanie decyzji o rozbiórce jako jedyną reakcję organów nadzoru budowlanego na stwierdzony fakt samowoli budowlanej. W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Także przeprowadzona w szerszych - określonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - granicach kontrola zapadłych sprawie decyzji nie wykazała, by naruszały one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).