II OSK 2288/11

Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 332/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; 2. oddala skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu myjni samochodowej na zakład mechaniki pojazdowej, zlokalizowanego przy ul. G. w K. na działce nr [...] obręb [...] K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w tej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do art. 45 Prawa budowanego z 1974 r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń. Z dołączonej do akt sprawy opinii biegłego dotyczącej oceny technicznej zamiany sposobu użytkowania warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej wynika, że użytkowanie tego budynku jako warsztatu miało miejsce już od 1979 r. i ten sposób użytkowania nie narusza warunków bezpieczeństwa oraz innych warunków sanitarno-technicznych. Tym samym w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w jego wyniku dowodów (oględziny, ekspertyza techniczna) przedmiotowe postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się na przedmiotowej działce w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że wybudowany w 1979 r. budynek z przeznaczeniem na myjnię samochodową był wykorzystywany w charakterze myjni i warsztatu, następnie samej myjni, a od czasu przejęcia go przez T. K. prowadzony jest w nim warsztat samochodowy. Organ odwoławczy, podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie zaszła zmiana sposobu użytkowania budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, z tą różnicą, że zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się wyłącznie w sytuacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Organ w oparciu o znajdujące się w aktach opinie sporządzone przez rzeczoznawców stwierdził, że rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu warsztatu naprawy samochodów w obiekcie budowlanym przeznaczonym na myjnię samochodową nie zmieniło warunków opisanych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, zatem postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały merytorycznej oceny sprawy ustalając, że nie nastąpiło naruszenie warunków w zakresie użytkowania przedmiotowego obiektu jako warsztatu mechaniki samochodowej, czyli przeprowadziły postępowanie w sprawie. Niezależnie od tego organy obu instancji błędnie przeprowadziły postępowanie administracyjne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77, 80 K.p.a.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Organy ustaliły, że budynek na działce nr [...] obr. [...] K. został wzniesiony w 1979 r., w oparciu o pozwolenie na budowę, z przeznaczeniem na myjnię samochodową. Od początku prowadzenia działalności budynek ten był wykorzystywany jako myjnia i warsztat samochodowy, zatem od początku był wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem. Dokonując oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku organy administracji powinny zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczną ocenę, czy nowa działalność zmienia wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. warunki. Organy obu instancji oparły swoje ustalenia przede wszystkim na ocenie technicznej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Opinia ta nie rozstrzyga, czy wykorzystywanie przedmiotowego budynku jako warsztatu samochodowego stanowiło zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Żaden dowód zgromadzony w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, czy wykorzystywanie obiektu myjni samochodowej na działce nr [...] na cele warsztatu mechaniki i elektromechaniki samochodowej spowodowało zmianę warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do warunków wykorzystywania tego obiektu jako myjni samochodowej. W skardze kasacyjnej inwestorzy (właściciele nieruchomości przy ul. G. w K. działka nr [...] obręb [...] K.) zarzucili naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że zarówno poprzednio, jak i obecnie budynek jest użytkowany w podobny sposób, tj. dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług motoryzacyjnych. Organy obu instancji w oparciu o zebrane w sprawie dowody nie stwierdziły, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnym, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Istotą tej sprawy są wyłącznie ewentualne niedozwolone immisje (hałas), a zatem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W dyspozycji organów znajdowała się ocena techniczna, protokół stanu technicznego oraz przegląd techniczny, na podstawie czego ustalono, że nie doszło do zmiany warunków użytkowania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu było dopuszczenie jako dowód wszystkiego co może przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym ekspertyzy rzeczoznawcy, nawet jeżeli była opracowana na zlecenie poprzednika prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Przytaczając takie podstawy kasacyjne inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Kwestia legalności zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego myjni samochodowej na warsztat samochodowy (warsztat mechaniki i elektromechaniki pojazdowej) oraz ewentualne konsekwencje prawne z tego tytułu powinny być rozważane na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego. Jakkolwiek rozpoczęcie użytkowania tego obiektu jako warsztatu samochodowego nastąpiło jeszcze w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., to z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w świetle art. 103 tego Prawa, w takich przypadkach zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zaś postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r., to, zgodnie z przepisami przejściowymi kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wymienienie w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określonych działań w obiekcie budowlanym lub jego części, które zmianę sposób użytkowania obiektu wiążą z obowiązkiem jej zgłoszenia, oznacza przede wszystkim, że nie każde działanie właściciela prowadzące do innego sposobu wykorzystania obiektu budowlanego należy kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu budowlanego wymagała zgłoszenia organowi administracji publicznej (a w poprzednim stanie prawnym pozwolenia). Z akta sprawy wynika, że budynek (przy ul. G. w K. na działce nr [...], obręb [...] K.) został wybudowany w 1979 r. na podstawie pozwolenia na budowę z przeznaczeniem na myjnię samochodową. Od początku budynek ten był użytkowany jako myjnia samochodowa i warsztat samochodowy, później tylko jako warsztat samochodowy. W okolicznościach tej sprawy problem sprowadza się zatem do oceny, czy rozpoczęcie prowadzenia warsztatu samochodowego (warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej) w budynku, który zgodnie z pozwoleniem na budowę był przeznaczony na myjnię samochodową stanowi zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga obecnie zgłoszenia właściwemu organowi, a naruszenie tego obowiązku skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego, z tym że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 31 maja 2004 r.); w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy podzielić stanowisko wnoszących skargę kasacyjną, że w tej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustalił na podstawie "Oceny technicznej dot. zmiany sposobu użytkowania warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej", że w związku z wykorzystaniem obiektu budowlanego na potrzeby warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Oceny technicznej dot. zmiany sposobu użytkowania warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej", zaopiniowanej przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych, rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę ds. BHP oraz ergonomii wynika, że nie zmieniły się zarówno warunki bezpieczeństwa pożarowego (m. in. w zakresie zagrożenia wybuchem pomieszczeń oraz przestrzeni zewnętrznej, podziału obiektu na strefy pożarowe, warunków ewakuacji, sposobu zabezpieczenia przeciwpożarowego instalacji - k. 28 akt administracyjnych) oraz "nie zmieniły się też warunki bezpieczeństwa powodziowego, pracy, warunki zdrowotne jak i higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska" (k. 28 akt administracyjnych). Nie można tym samym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że "Ocena techniczna dot. zmiany sposobu użytkowania warsztatu mechaniki i elektromechaniki pojazdowej" nie odnosi się do kwestii, czy wykorzystanie tego budynku jako warsztatu samochodowa stanowiło zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska. W konsekwencji wadliwe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyjęcie przez organ II instancji, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego było przedwczesne i nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie. Oparcie się przez organy obu instancji na ocenie technicznej sporządzonej na zlecenie poprzednika prawnego inwestorów nie stanowi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych takich okoliczności, które podważałby prawidłowość tej oceny technicznej. W związku z tym, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia (pozwolenia) właściwemu organowi. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie, ponieważ nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w tej sprawie nie wymagała pozwolenia (zgłoszenia). Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a., gdyż organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy i nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego nie uwzględnia materiału zgromadzonego w sprawie i nie jest trafne. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ustalił, iż w tej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i postępowanie takie należało umorzyć, co uzasadnia oddalenie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.