II SO/Wa 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. L. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji emerytury policyjnej postanawia wymierzyć Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) W dniu 10 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął, opatrzony datą 4 stycznia 2011 r., wniosek W. L. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji za niewywiązanie się z obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. nieprzekazanie Sądowi skargi na decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w dniu 18 października 2010 r. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA, a skarga wpłynęła do siedziby Sądu w dniu [...] października 2010 r. Natomiast, jak stwierdził dalej, w dniu 26 października 2010 r. Sąd przesłał opisaną skargę do wskazanego wyżej organu, a organ, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie przekazał jej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 30 dni. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, pełnomocnik Dyrektora ZER MSWiA wniósł o jego oddalenie. Argumentując bezzasadność wniosku, pełnomocnik potwierdził, że skarga W. L. została przesłana do organu przy piśmie Sądu z dnia 26 października 2010 r. wraz z odpisem i załącznikami. Następnie organ, wyjaśnił, iż przekazane z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo W. L. zostało nie tylko błędnie nazwane "skargą", ale też błędnie skierowane do sądu administracyjnego. W ocenie organu, wniesione pismo stanowiło w istocie odwołanie od decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] i z tego powodu pismo skarżącego zostało, zgodnie z właściwością, przesłane do Sądu Okręgowego w [...] w ślad za wcześniej przekazanym temu Sądowi odwołaniem skarżącego od wskazanej na wstępie decyzji w sprawie waloryzacji emerytury policyjnej. Na potwierdzenie wskazanych okoliczności pełnomocnik organu załączył: pismo Dyrektora ZER MSWiA z dnia 9 listopada 2010 r., przy którym przekazano skargę W. L. do Sądu Okręgowego w [...], odpowiedź na odwołanie (pismo z dnia 7 lipca 2010 r.) złożoną do sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w [...] oraz skierowane do skarżącego pismo Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z dnia 28 września 2010 r. zawierające wyjaśnienie przepisów regulujących tryb rozpoznawania odwołań od decyzji organów emerytalno – rentowych. Z treści tego ostatniego dokumentu pełnomocnik organu wywiódł prawidłowość działań Dyrektora ZER MSWiA w odniesieniu do przekazanej przez WSA w Warszawie skargi stwierdzając, iż od początku organ działał zgodnie z procedurą normująca postępowanie w sprawach emerytalno – rentowych (przepisy Kodeksu postępowania cywilnego) i udzielał skarżącemu w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień. Nadto, pełnomocnik zauważył, że sprawa objęta przedmiotem skargi W. L. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a złożony wniosek o wymierzenie grzywny nie powinien być uwzględniony z przyczyn formalno – prawnych. W replice na powyższe pismo, skarżący stwierdził, że organ dokonuje wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i usiłuje odwołać się do aktów pranych nie mających zastosowania w sprawie objętej wniesioną skargą, podczas gdy w sprawie ma zastosowanie wyłącznie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony kwestionuje kognicję sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi i według własnego uznania kwalifikuje treść skargi, mimo iż została ona wniesiona w oparciu o przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zaś przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Z kolei za dzień wniesienia skargi w rozumieniu powyższego przepisu należy uznać pierwszy dzień, w którym organ mógł się zapoznać z jej treścią. W konkretnych sytuacjach dzień ten będzie bądź to pokrywał się z dniem jej osobistego złożenia w siedzibie organu bądź to będzie przypadał na dzień jej wpływu do organu, o ile skargę oddano w polskim urzędzie pocztowym. Natomiast w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 tej ustawy, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono w treści art. 54 § 2 ww. ustawy. Z dokumentów złożonych do niniejszej sprawy oraz z twierdzeń wniosku W. L. o wymierzenie grzywny, a także ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na wniosek przez Dyrektora ZER MSWiA jednoznacznie wynika, że organ nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Co więcej, z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ świadomie odstąpił od wykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi uznając, że skarga ta jest w istocie pismem procesowym złożonym do sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zawisłej przed Sądem Okręgowym w [...]. Z tego powodu organ uznał, że właściwe jest przekazanie skargi do Sądu Okręgowego w [...] w ślad za przekazanym już odwołaniem skarżącego do tegoż Sądu w trybie określonym w art. 4779 § 2 k.p.c. Jak wynika bowiem z treści przywołanego przepisu, organ rentowy, który wydał decyzję, przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu z zachowaniem przepisów odrębnych. Organ ten, jeżeli uzna odwołanie w całości za słuszne, może zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Nadto, w oparciu o wskazaną powyżej przyczynę, tj. właściwość sądu powszechnego do rozpoznania żądania skarżącego zawartego w skardze z dnia 18 października 2010 r., organ uznał, że sprawa pozostaje poza kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że to Sąd, a nie organ dokonuje oceny czy to zasadności, czy to dopuszczalności skargi. Oceny tej Sąd dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna. Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności, czy niedopuszczalności skargi w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie albo odrzucenie. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w zupełnie innym postępowaniu – postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny. Tym samym, treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 P.p.s.a., przyjął, że z uwagi na objęcie przedmiotu skargi W. L. właściwością rzeczową Sądu Okręgowego w [...], a w konsekwencji ciążącym na organie obowiązku przekazania odwołania (skargi) na podstawie przepisów k.p.c. jest on zwolniony z obowiązku przekazania skargi wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w oparciu o przepisu P.p.s.a. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenie wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowym zaś celem instytucji wymierzenia organowi grzywny jest wzmocnienie prawa obywatela do sądu, w sytuacji gdy obywatel podejmuje już w tym zakresie inicjatywę, a organ, wobec którego obywatel żąda ochrony sądowej, swoimi działaniami lub zaniechaniami utrudnia lub uniemożliwia jej uzyskanie. Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku określonego w treści normy wynikającej z art. 54 § 2 P.p.s.a., to w ustalonych okolicznościach faktycznych - tzn. w sytuacji zawisłości sprawy o identycznym przedmiocie, jak przedmiot skargi z dnia 18 października 2010 r., przed Sądem Okręgowym w [...] - swoim działaniem nie pozbawił skarżącego prawa do ochrony sądowej. Jednocześnie organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy i przyczyny swojego działania wskazując na istnienie odrębnych obowiązków w zakresie przekazania akt sprawy unormowanych w przepisach art. 4779 § 2 k.p.c. (v. odpowiedź na wniosek i pismo organu z dnia 28 września 2010 r.). Pomimo zatem niewykonania ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi, z uwagi na przyjęcie błędnego stanowiska, że zawisłość sprawy przed sądem powszechnym automatycznie zwalnia z tego obowiązku, organ nadał bieg pismu (skardze) W. L. zaledwie w ciągu 7 dni od dnia jej przekazania przez WSA w Warszawie (v. potwierdzenie odbioru, k. 22 oraz pismo procesowe organu z dnia 9 listopada 2010 r. – w aktach sprawy). W tym stanie rzeczy, należało wymierzyć grzywnę w wysokości uwzględniającej zarówno stopień, jak i przyczyny naruszenia obowiązku wymienionego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r. M.P. Nr 11, poz. 120) wyniosła 3.224,98 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.