VI SA/Wa 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską oddala skargę M. H. wniósł skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego, którą to decyzją Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2010 r. M. H. (dalej jako skarżący) przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzanego przez Komisję Egzaminacyjną Nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego. Uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego skarżącego na 99 punktów. Komisja Egzaminacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 331 ust. 1, art. 339 ust. 3 i ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 punktów, a zatem uzyskana przez M. H. liczba punktów przesądziła o negatywnym wyniku egzaminu. Skarżący pismem z dnia [...] października 2010 r. złożył odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości. Wniósł o uznanie udzielonej przez niego w pytaniu nr 91 odpowiedzi "A" za prawidłową , a tym samym uznanie, że uzyskany przez niego wynik egzaminu wynosi 100 punktów, co uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż rozpoznając odwołanie ponownie merytorycznie rozpatrzył i rozstrzygnął całokształt niniejszej sprawy i ponownie ocenił wszystkie zebrane dowody dotyczące egzaminu (w tym także pytań testowych), jak i jego przebiegu. Organ ustalił, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. Nr 91, poz. 749). Ponowna analiza testu wraz z kartą odpowiedzi skarżącego i przeliczenie punktacji wykazała zaś, że wynik egzaminu konkursowego M. H. został ustalony prawidłowo, a zatem uzyskał on z egzaminu 99 punktów. Organ podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Ustawa w art. 339 ust. 3 jednoznacznie przesądza bowiem, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 100 punktów. Minister Sprawiedliwości nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie zakwestionowanego w odwołaniu pytania nr 91, które miało następującą treść: "Zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę: A. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert, B. prowadzi się negocjacje w sprawie ceny, a wykonawcy mogą zmienić zaproponowaną cenę, C. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny" Zgodnie z kluczem prawidłowa była odpowiedź "C" oparta na art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.). Przepis ten stanowi: "Każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny." Skarżący udzielił na to pytanie odpowiedzi "A". Skarżący w odwołaniu podniósł, iż mając na uwadze art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz treść art. 84 ust. 1 powyższej ustawy, odpowiedź "A" jest odpowiedzią całkowicie prawidłową. W ocenie skarżącego kluczowym fragmentem, który decyduje o tym, iż odpowiedź "A" jest odpowiedzią prawidłową jest drugi człon odpowiedzi, zgodnie z którym "(...) każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert". Na poparcie powyższego stanowiska skarżący wskazał na komentarz do art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych autorstwa Włodzimierza Dzierżanowskiego, zgodnie z którym "(...) wykonawca może dokonać dowolnej zmiany w ofercie." Skarżący wskazał również, powołując się na jednolity i ugruntowany w doktrynie pogląd, że nie ma sprzeczności pomiędzy art. 72 ust. 1 ww. ustawy, a art. 84 ust. 1 tej samej ustawy. Wskazuje się bowiem, że przepis art. 72 ust. 1 stanowi o niemożności zmiany ceny po upływie terminu do składania ofert, podczas gdy art. 84 ust. 1 wyraźnie przewiduje możliwość zmiany ceny przed upływem terminu do składania ofert. Popierając przytoczone wyżej argumenty skarżący powołał jeszcze dwa komentarze do art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych (Tomasza Kwiecińskiego i Piotra Wiśniewskiego), zgodnie z którymi przed upływem terminu do składania ofert, wykonawca może zmienić cenę. Ponadt skarżący wskazał, że odpowiedź "C" uznać należy za nieprecyzyjną, bowiem w przeciwieństwie do odpowiedzi "A" nie precyzuje okresu, do którego znajduje odniesienie, a tym samym na gruncie art. 84 ust. 1 ustawy — Prawo zamówień publicznych budzi wątpliwości. Organ podniósł, iż zarzuty skarżącego są niezasadne. bowiem przepis art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych nie zezwala na zmianę zaproponowanej ceny. Zasada ta wyrażona została przez ustawodawcę wprost i jest niewątpliwa, jej wyprowadzenie z treści normy prawnej nie wymaga dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Motywy tego stanu rzeczy wynikają ze szczególnej cechy tego trybu udzielenia zamówienia (zapytania o cenę), w którym podstawowym elementem oferty wykonawcy jest zaproponowana, niepodlegająca negocjacji cena. Organ zaznaczył, iż omawiany przepis stanowi normę szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisu art. 84 ust. 1 ww. ustawy (lex generalis) i nie zezwala na taką zmianę oferty (dokonaną przed upływem terminu do składania ofert), która niosła by zmianę zaproponowanej ceny. Zgodnie zaś z zasadą "lex specialis derogat legi generali", przepis szczególny wyłącza stosowanie reguły ogólnej. Zdaniem organu odpowiedź "A" na pytanie nr 91 można zresztą uznać za nieprawidłową bez konieczności przeprowadzania opisanego wyżej wnioskowania. Oferta jest bowiem pojęciem zupełnie odmiennym od ceny, stanowiącej tylko element składów oferty. Zmiana oferty (art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych) nie musi oznaczać zmiany ceny, może przecież polegać na zmianie treści złożonego oświadczenia lub zmianie dokumentów (art. 44 w zw. z art. 73 omawianej ustawy). Może także polegać na zmianie już choćby błędnie oznaczonej firmy wykonawcy lub złożonych pod ofertą podpisów. Jednocześnie ustawa wyraźnie i wprost zakazuje dokonywania zmiany zaproponowanej ceny. Urzeczywistnienie się zatem możliwości, o której mowa w art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, nie stoi w kolizji z regułą wyrażoną w art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, którą osoby przystępujące do egzaminu winny znać. Przytoczone przez skarżącego komentarze zawierają błędne tezy. Pomijają analizę rzeczywistego stanu prawnego, zaprezentowaną powyżej. Nadto opierają się na oczywiście błędnym wskazaniu, że "zakaz zmiany ceny dotyczy okresu po upływie terminu do składania ofert". Tymczasem zakaz w takim zakresie wynika w sposób oczywisty z innych uregulowań. Nie ma zatem potrzeby kreowania go w sposób tak mało czytelny - to jest poprzez wprowadzenie do ustawy przepisu art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych i zestawianie go z art. 84 ust. 1 wskazanej ustawy, a następnie przez dokonanie wykładni. Zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, otwarcie ofert jest jawne i następuje bezpośrednio po upływie terminu do ich składania, z tym, że dzień, w którym upływa termin składania ofert, jest dniem ich otwarcia. W tym stanie rzeczy zakaz zmiany ceny po upływie terminu do składania ofert - a więc po otwarciu ofert - jest oczywisty, jako zgodny z funkcją spełnianą przez całą ustawę. Przede wszystkim jednak, zakaz zmiany oferty po jej otwarciu (a więc po upływie terminu do składania ofert) wyrażony został wprost w art. 87 omawianej ustawy. W ocenie organu, przytoczone przez skarżącego poglądy odrywają się od jasnego w swym przekazie przepisu (art. 72 ust. 1 cyt. ustawy) dotyczącego jednego z trybów udzielenia zamówienia (zapytanie o cenę). Pojawienie się na rynku publikacji wyrażających różne stanowiska nie przesądza o istnieniu sporu doktrynalnego lub orzeczniczego. Doktryna jest pojęciem bardzo poważnym, związanym z ugruntowanymi wypowiedziami największych autorytetów i formułowaniem naukowych teorii. Samo przedstawianie poglądów przez osoby zajmujące się problematyką prawniczą nie oznacza jeszcze sporu doktrynalnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a polegające na tym, iż zaskarżona decyzja narusza zasadę załatwiania sprawy administracyjnej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na tym, iż zaskarżona decyzja godzi w zasadę prowadzenia postępowania (w tym w szczególności poprzez wydanie niewadliwie prawnej decyzji) w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie i wydaniu decyzji wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu przemawiającemu za uwzględnieniem odwołania złożonego przez skarżącego, 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku faktycznego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji (braku odniesienia się do przedstawionych poglądów doktrynyprawnej uzasadniających stanowisko skarżącego), 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu pomimo braku przesłanek prawnych do utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej; 6) naruszenie art. 331 oraz art. 339 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych poprzez błędne uznanie (nie znajdujące uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym), iż skarżący nie udzielił poprawnej odpowiedzi na pytanie nr 91 testu kwalifikacyjnego, a tym samym nie uzyskał 100 pkt z tego testu i i tym samym pozytywnego wyniku egzaminu; a co najmniej poprzez niewłaściwe sformułowanie pytania nr 91 odpowiedzi na nie - tj. w taki sposób, iż ewentualnie możliwe jest przyjecie 2 odpowiedzi na to pytanie (przy czym zdecydowanie dominujący doktrynalnie pogląd wskazuje na odpowiedź A udzielona przez skarżącego jako odpowiedź prawidłową, która jednak została przez organ uznana za nieprawidłową , a tym samym organ uznał, iż skarżący nie uzyskał 100 pkt. z testu kwalifikacyjnego i tym samym nie uzyskał pozytywnego wyniku egzaminu). Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2010 r. Dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty stoi w sprzeczności także z jednolitym stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazuje, iż z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika obowiązek najdalej idącej dbałości przy redagowaniu każdego pytania i każdego zestawu odpowiedzi w celu wyeliminowania mozliwości udzielenia więcej niz jednej odpowiedzi prawidłowej. W przypadku, gdy istnieje w doktrynie oraz literaturze przedmiotu więcej niż jeden pogląd, to nie można uznać za prawidłowe przeprowadzenie konkursu m, w którym w odpowiedzi na postawione pytanie opowiedzenie się za jednym z ich skutkuje uznaniem odpowiedzi za wadliwą. W świetle powyższego w ocenie skarżącego pytanie nr 91 narusza 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nie znajdując jednocześnie podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. o utrzymaniu w mocy uchwały nr uchwały z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego ustalającej negatywny wynik egzaminu konkursowego skarżącego. Skarżący za egzamin pisemny uzyskał 99 punktów, co w efekcie dało negatywny wynik z egzaminu konkursowego. Postępowanie związane z egzaminem konkursowym na aplikację radcowską regulują przepisy art. 331 - 3310 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.). Zgodnie z art. 331 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego, zwanego dalej "kandydatem" z zakresu: materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu adwokackiego, radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei zgodnie z art. 339 ust. 3 ww. ustawy, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt (art. 339 ust. 1 cyt. ustawy). Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu zarzucił organowi błędy w zakresie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską z uwagi na niewłaściwą ocenę odpowiedzi udzielonej na pytanie nr 91. Zdaniem Sądu, wszystkie pytania z testu na aplikację radcowską wbrew twierdzeniu skarżącego, zawierały tylko jedną prawidłową odpowiedź, pytania były sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, a spośród podanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. W każdym pytaniu zawsze jedna z zaproponowanych odpowiedzi tworzyła zdanie prawdziwe. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę ustalenia wyniku egzaminu konkursowego odniósł się do każdego zarzutu podniesionego w odwołaniu i szczegółowo uzasadnił brak podstaw do uznania za poprawne udzielone odpowiedzi na kwestionowane pytania. Sąd podzielił argumentację organu i uznaje za nietrafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 331 oraz art. 339 ust. 1, ust. 1a ustawy o radcach prawnych poprzez błędne uznanie, że skarżący nie udzielił poprawnej odpowiedzi na pytanie nr 91 ewentualnie poprzez niewłaściwe sformułowanie tego pytania i odpowiedzi na nie. Prawidłową odpowiedzią na wskazane pytanie była odpowiedź "C", oparta na treści art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, który stanowi, iż każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny. Na powyższe pytanie skarżący udzielił odpowiedzi "A". Skarżący podnosił, iż udzielona przez niego odpowiedź, w świetle poglądów doktryny, była prawidłowa. Dodatkowo w skardze skarżący wskazał, iż pytanie sformułowane zostało w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi. Wskazując na treść art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych skarżący podniósł, iż wykonawca może zmienić lub cofnąć ofertę do momentu upływu terminu składania ofert – a zatem za prawidłową należy uznać odpowiedź "A". Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż cytowany przepis dotyczy ceny zawartej w ofercie, a zatem do momentu składania ofert wykonawca może, zgodnie z art. 84 ust. 1 cyt. ustawy, zmienić lub wycofać ofertę. Sąd nie podzielił argumentów strony. Z treści art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych jednoznacznie wynika, iż ustawodawca regulując tryb szczególny, jakim jest zapytanie o ocenę, wprowadził zakaz prowadzenia negocjacji w sprawie ceny. W praktyce, każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, kwestionowane pytanie odpowiada wymogom określonym w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż osoba która zna treść omawianego przepisu nie powinna mieć wątpliwości w wyborze jedynej właściwej odpowiedzi. Odpierając argumenty skarżącego dotyczące treści art. 84 ust. 1 omawianej ustawy, Sąd popiera stanowisko organu, w myśl którego przepis art. 84 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych nie stoi w żaden sposób w kolizji z treścią art. 72 ust. 1 ww. aktu. Podkreślić bowiem należy, iż zmiana złożonej przez wykonawcę oferty polegać może m.in. na zmianie sposobu wykonania zlecenia będącego przedmiotem oferty, czy też terminu jego realizacji. Zawsze jednak w przypadku skorzystania z trybu szczególnego, jakim jest tryb zapytania o cenę, raz zaproponowana przez wykonawcę cena nie może ulec zmianie. Minister Sprawiedliwości odniósł się do każdego zarzutu podnoszonego w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2010 nr [...], uzasadniając przy każdym z nich analizę poprawności udzielonej odpowiedzi przez skarżącego i wykazując nietrafność podniesionych zarzutów. Sąd podziela w całości ocenę dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.