I OSK 1641/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/10 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono J. R. i A. R. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. ozn. hip. 1211. Organy stwierdziły, że w trakcie postępowania, wywołanego wnioskiem J. R. z dnia 22 października 1999 r., ustalono, że nieruchomość przy ul. P., stanowiąca własność J. z O. R., której następcami prawnymi są A. R. i J. R., przeszła na własność gminy m.st. Warszawy – obecnie własność Miasta st. Warszawy – na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a objęta została w posiadanie przez gminę dnia 10 października 1947 r. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20 lp. 62. 6-miesięczny termin składania wniosku o przyznanie prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. dekretu upływał 12 kwietnia 1948 r., a z dokumentów archiwalnych wynika, iż nie został on złożony w tym terminie, zaś wniosek J. R. został złożony po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu J. R. podniosła, że w ogłoszeniu o przejęciu nieruchomości jako nazwisko właściciela wskazano J. z Z. R., zaś nie można wykluczyć, że wniosek został złożony, skoro organy posługiwały się teczką z aktami dotyczącymi innej nieruchomości, zabudowanej po 1945 r. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że z akt sprawy bezspornie wynika, że dawna właścicielka nie złożyła wniosku dekretowego, a uczyniła to dopiero skarżąca, wcześniej było pismo A. R. z 2 lutego 1991 r., o czym świadczy korespondencja organu I instancji z archiwami. Sąd podkreślił, że o braku wniosku dekretowego złożonego w terminie po 10 października 1947 r. świadczy nie tylko sam brak wniosku, ale też brak opłaty, zapisu w rejestrach wniosków, zaznaczenia na planszach nieruchomości oraz orzeczenia w trybie dekretowym. Słusznie, zdaniem Sądu, wnioski J. R. i A. R. zostały ocenione przez organy jako złożone po terminie dekretowym. Reprezentowana przez adwokata, J. R. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "P.p.s.a.": I. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. ("Dekret") poprzez błędną wykładnię polegająca na nieprawidłowym uznaniu, iż doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy spornej nieruchomości w dniu 10 października 1947 r., pomimo niespełnienia przez Gminę wszystkich przesłanek łącznie wymaganych w Rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., 2) art. 145 § 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez błędną wykładnię polegająca na nieprawidłowym uznaniu, iż doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy spornej nieruchomości w dniu 10 października 1947 r. na skutek niesłusznego uznania przez WSA za prawidłowe przyjęcia przez organ administracji, iż datą objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie jest dzień ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym oraz związane z tym nieprawidłowe określenie daty rozpoczęcia biegu i upływu terminu do złożenia przez poprzednika prawnego wnioskodawcy, tzw. wniosku dekretowego czego konsekwencją było zaakceptowanie ustaleń organu administracji, że wniosek został złożony po terminie i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie przez WSA pod uwagę powszechnie znanego faktu jakim było: faktyczne nieobejmowanie przez gminę większości nieruchomości zawłaszczonych w trybie Dekretu w posiadanie (w tym przedmiotowej nieruchomości), a jedynie tworzenie przez organy administracyjne fikcji prawnej polegającej na uznaniu, iż objęcie w posiadanie przez gminę gruntu (w tym przypadku przedmiotowej nieruchomości) mogło nastąpić na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 27 czyli 25 listopada 1948 r. zawierającego ogłoszenie o objęciu w posiadanie i nieprawidłowe zaakceptowanie interpretacji powyższych kwestii dokonanej przez organy administracji pomimo jej niezgodności z zasadą hierarchicznej wykładni aktów prawnych to jest ww. rozporządzenia, z ówcześnie obowiązującymi przepisami aktu wyższej rangi, tj. Dekretu Prawo Rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczne i rzeczywiste władztwo nad rzeczą. a zatem objęcie w posiadanie nie mogło odbywać się bez dokonania faktycznego przejęcia nieruchomości, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 107 § 3, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności brak ustalenia przez organ jaki wpływ na określenie daty objęcia w posiadanie miało niezrealizowanie przez Gminę obowiązku prawidłowego ogłoszenia, tj. nie zamieszczenie w ogłoszeniu nazwiska dawnej właścicielki J. z O. R. i w konsekwencji zbagatelizowanie zasady imposibilium nulla obligatio est oraz naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), oraz jaki wpływ miało nie dokonanie przez Gminę jakichkolwiek czynności związanych z faktycznym i rzeczywistym objęciem posiadania, niezbadanie legalności podpisania Ogłoszenia jedynie przez Borysa Jaszczuka, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i brak analizy WSA kwestii rozbieżności ustaleń faktycznych organów administracji co do rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego, to jest ustaleń: – w Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę na dzień 19 października 1948 r. (str. 4 uzasadnienia decyzji), zaś – w Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. ustalenia daty objęcia gruntu w posiadanie na dzień 10 października 1947 r. (str. 2 i 4 uzasadnienia decyzji), które to zagadnienia miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjna należało uwzględnić. W postępowaniu o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", istotny jest termin złożenia przez b. właściciela lub jego następców prawnych wniosku o przyznanie prawa. Złożenie bowiem wniosku w terminie, wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu, jest warunkiem koniecznym do ew. otrzymania prawa. Uchybienie terminowi, który jest zawity, uniemożliwia przyznanie prawa do gruntu. Kwestia ustalenia terminowości wniosku ma zasadnicze znaczenie w przyznaniu prawa do gruntu, od złożenia bowiem wniosku w terminie uzależnione jest dalsze postępowanie, tj. badanie przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 7 dekretu. W niniejszej sprawie ta właśnie kwestia terminu była jej istotą. Artykuł 7 ust. 1 dekretu stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu, jego następcy prawni mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa do gruntu. Początkiem zatem biegu 6-miesięcznego terminu jest objecie gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy regulowały przepisy aktów wykonawczych do dekretu, początkowo rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), dalej "rozporządzenie 1", a następnie rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), dalej "rozporządzenie 2". Rozporządzenie 2 uchylające rozporządzenie 1, zostało wydane z uwagi na to, że pod rządami rozporządzenia 1 niewielka liczba gruntów została objęta przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie. Rozporządzenie 1 bowiem dość szczegółowo normowało tryb postępowania w odróżnieniu od rozporządzenia 2. Akty te pod tym względem różniły się, bowiem ten drugi był już mniej rygorystyczny. Skoro objecie gruntu przez gminę w posiadanie było rzeczą istotną, bowiem od daty objęcia rozpoczynał dla właściciela bieg termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa do gruntu objęcie to musiało być skuteczne. Skuteczność objęcia zależała od wypełnienia przez gminę warunków przewidzianych przepisami rozporządzeń 1 lub 2, w zależności od okresu w jakim obejmowanie nastąpiło. Rozporządzenie 1 przewidywało trzy etapy postępowania. Pierwszy – ogłoszenie przez Zarząd Miejski w jego organie urzędowym o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie (§ 3), przy czym ogłoszenie to powinno było mieć określoną zawartość (§ 4). Niezależnie od tego ogłoszenia, w miarę posiadania danych adresowych właściciela, należało przesłać mu zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntów (§ 5). Drugi etap to oględziny, dokonywane przez przedstawiciela Zarządu Miejskiego z udziałem właściciela, bez niego tylko w wypadku niestawienia się mimo prawidłowego zawiadomienia (§ 6), z których należało sporządzić protokół (§ 7). Trzeci etap to objęcie gruntu w posiadanie przez ogłoszenie przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin (§ 8). Dopiero wykonanie przez Zarząd Miejski tych wszystkich czynności mogło skutkować objęciem gruntu w posiadanie. Z kolei rozporządzenie 2, które regulowało obejmowanie w posiadanie gruntów nie objętych na podstawie rozporządzenia 1 już przewidywało w istocie jeden etap – ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie (§ 1), przy czym dzień tego ogłoszenia w dzienniku urzędowym był równoznaczny z objęciem (§ 3). Organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdziły, że objęcie przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie gruntu przy ul. P. ozn. hip. 1211 miało miejsce dnia 10 października 1947 r., z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20. Objęcie zatem w posiadanie odbywało się pod rządami rozporządzenia 1, obowiązywało ono bowiem do dnia 10 lutego 1948 r., tj. wejścia w życie rozporządzenia 2. Ocena skuteczności objęcia tego gruntu w posiadanie sprowadzać się zatem powinna do wyjaśnienia czy wszystkie trzy etapy postępowania w sprawie obejmowania gruntów, przewidziane rozporządzeniem 1 zostały zachowane. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji i dokumentów, które miałyby świadczyć o wykonaniu przez Zarząd Miejski czynności określonych w § 2–§ 7 rozporządzenia 1. Znajduje się w nich tylko Dziennik Urzędowy z 1947 r. Nr 20, w którym pod pozycją 62 wpisany jest grunt przy ul. P. nr hip. 1211, jednak jako właściciel uwidoczniona jest J. z Z. R.. Budzi to wątpliwości o jaką w istocie nieruchomość chodzi, a nadto czy właścicielka nieruchomości J. z O. R. została zawiadomiona o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Brak dokumentacji i niewyjaśnienie rozbieżności co do określenia właściciela gruntu nie pozwala na ostateczną ocenę co do skuteczności objęcia gruntu nieruchomości przy ul. P. w posiadanie. Co za tym idzie przedwczesne było stwierdzenie co do rozpoczęcia z dniem 10 października 1947 r. biegu 6-miesięcznego terminu na złożenie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął tę okoliczność w swoich rozważaniach, a przecież gdyby okazało się, że objęcie w posiadanie nie spełniało wymogów przewidzianych w rozporządzeniu 1 to trudno mówić o skuteczności objęcia w posiadanie . Nieskuteczne objęcie zaś gruntu w posiadanie powodowało, że termin dekretowy na złożenie wniosku nie zaczął biec, zatem trudno mówić o tym, że wniosek J. R. jest złożony po terminie. Niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd tych okoliczności i zupełne ich pominięcie skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185§1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).