II GSK 1678/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K.-M." Sp. z o.o. w H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 742/11 w sprawie ze skargi "K.-M." Sp. z o.o. w H. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia prawa przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 742/11, odrzucił skargę "K.-M." Sp. z o.o. w H. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia prawa przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. "K.-M." Sp. z o.o. w H. – dalej: skarżąca - pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data nadania pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem organu – skargę na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2011. Następnie WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 742/11 – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – odrzucił skargę "K.-M." Sp. z o.o. w H. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72 poz. 619; dalej: ustawy), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 cyt. ustawy - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Na to pismo przysługuje skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 14 ust. 5 ustawy. Skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pismem, którym odmówiono skarżącej przyznania pomocy i na które przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego było pismo ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...], na które skarżąca wniosła skargę. Skarga ta została odrzucona nieprawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 471/11, z uwagi na jej złożenie po upływie terminu. Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy skarżąca jako przedmiot zaskarżenia w skardze z dnia [...] marca 2011 r., wskazała pismo ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. nr DWR-61712-OR1100085/10/11, stanowiące informację o sposobie załatwienia sprawy oraz wskazanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone negatywnie. Pismo to nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz czynnością o charakterze materialno- technicznym. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś pismo z dnia 9 lutego 2011 r. nie mieści się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. "K.-M." Sp. z o.o. w H. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 46 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie tych przepisów i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy pismo skarżącego – "K.-M." Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2011 r. spełniało wymogi pisma określone w art. 46 p.p.s.a. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi. Kasator podkreślił, że pismem z dnia [...] listopada 2010 r. ARiMR odmówiła skarżącej przyznania pomocy ze środków unijnych. Następnie skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ w przepisanym terminie ARiMR nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Skarżący - mając na względzie przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. - dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu zgodnie z zawartym pouczeniem organu, które później okazało się błędne. W wyniku tego uchybienia, które nie nastąpiło z winy skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 471/1) odrzucił skargę. Skarżąca podała, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r., Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to zawierało pouczenie o prawie do złożenia skargi na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa. Skarżąca w dniu [...] lutego 2011 r. wniosła skargę, która dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. a nie informacji z [...] lutego 2011 r. Zdaniem skarżącej pismo z [...] lutego 2011 r. zawierało sprzeczności, w związku z tym Sąd powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia lub uzupełnienia pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, gdyż wadliwe pismo skierowane do sądu nie przesądza o wadliwości skutkującej niemożnością jego merytorycznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową kwestią przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest kwestia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie zostało wydane na etapie wstępnego badania skargi przez Sąd, kiedy ocenia się, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie dokonał merytorycznej oceny jej zasadności, a więc cel zaskarżenia nie został osiągnięty. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo wniesienia skargi uwarunkowane jest, co do zasady, uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. przewidujący obowiązek dokonania owego wezwania określa jednocześnie minimum wymogów procesowych, jakie muszą zostać spełnione, aby dane zachowanie uznać za skuteczne wezwanie w rozumieniu tego przepisu. Wymogami tymi są forma pisemna oraz konieczność wniesienia wezwania w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei termin do zaskarżenia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określony został w art. 53 § 2, zgodnie z którym skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił takiej odpowiedzi - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe uwagi natury ogólnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca Spółka w skardze z dnia [...] marca 2011 r., jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (k. [...] akt sądowych), stanowiące informację, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone negatywnie. Pismo to nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz czynnością o charakterze materialno-technicznym. Jak wynika z akt sprawy dnia [...] lipca 2010 r. do P. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o dofinansowanie w ramach środka [...] Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu (k. [...] akt administracyjnych). Następnie pismem [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych) poinformowano skarżącą o odmowie przyznania pomocy finansowej. W piśmie tym zawarte było pouczenie stanowiące, iż w przypadku odmowy przyznania pomocy wnioskodawcy przysługuje skarga do WSA w Warszawie, po uprzednim wezwaniu na piśmie Prezesa ARMiR do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, co istotne, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., wniosła – bezpośrednio do Sądu – skargę na pismo ARMiR z [...] listopada 2010 r., Skarga to została odrzucona postanowieniem WSA z 24 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 471/11, z uwagi na złożenie skargi po terminie. W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w tej sprawie skarżąca kwestionuje pouczenie organu zawarte w piśmie w dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pouczenie to było niepełne, gdyż nie zawierało wskazania, iż skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi czyli w tej sprawie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca po otrzymaniu postanowienia WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 471/11 odrzucającego jej skargę z dnia [...] stycznia 2011 r., miała otwartą drogę do zaskarżenia tegoż postanowienia w drodze skargi kasacyjnej - czego nie uczyniła. Wtedy winna kwestionować niepełne pouczenie zawarte w piśmie ARMiR z dnia [...] listopada 2010 r., a nie na obecnym etapie sprawy. Wskazać również trzeba, że pismem [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (k. [...] akt administracyjnych) skarżąca została poinformowana o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W zawartym w piśmie tym pouczeniu znajduje się informacja, iż "od rozstrzygnięcia przesłanego pismem z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącym odmowy przyznania pomocy, przysługuje skarga do WSA w Warszawie, wnoszona za pośrednictwem Prezesa ARiMR". Spółka pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data stempla pocztowego - k. [...] akt sądowych) wniosła skargę, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo ARiMR z [...] lutego 2011 r. nr [...], stanowiące informację o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże, co istotne pismo to nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się ono w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stąd zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2011 r., odpowiada prawu i brak było podstaw do jego uchylenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).