II SA/Lu 889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], nakazującej P. W. usunięcie odpadów z działki nr ewid. 624 położonej we W., poprzez ich wywiezienie na składowisko odpadów – utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. 624 we W., stanowiącej własność P. W. poprzez ich wywiezienie na składowisko odpadów. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2010 r. i w dniu 28 maja 2010 r. ustalono, że na terenie działki na obszarze 20 m x 100 m zalegają odpady komunalne mieszane, w tym resztki materiałów budowlanych, odpady z gospodarstw domowych, a także resztki armatury sanitarnej i opony. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy nakazał – na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – P. W. usunięcie z nieruchomości odpadów poprzez ich wywiezienie na składowisko odpadów. Podkreślił, iż na przedmiotowej działce składowane są różne odpady w tym resztki materiałów budowlanych (gruz, folia budowlana, styropian), odpady z gospodarstw domowych (opakowania po napojach i żywności, makulatura, szkło), odpady z gospodarstw rolnych ( sznurek, worki foliowe). Właścicielka nieruchomości nie posiada zezwolenia na składowanie odpadów, a odpady te znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na posiadacza nieruchomości obowiązku usunięcia nielegalnie zgromadzonych odpadów w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Zdaniem Kolegium znajdujące się na działce skarżącej rodzaje odpadów odpowiadają wymienionym w załączniku nr 1 do wskazanej ustawy kategoriom odpadów, to jest: Q1 - pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach, Q14 - substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.), a także Q16 - wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach (np. z działalności usługowej, remontowej). Zgromadzone na działce przedmioty, materiały i substancje są odpadem także w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, a zwłaszcza jej § 2 pkt 20 gdzie wymienione są odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Kolegium podkreśliło, iż właścicielem działki nr 624 położonej we wsi W. jest P. W . Działka ta, zajmująca powierzchnię 29,17 ha, według zapisów ewidencji gruntów stanowi grunt rolny, sklasyfikowany jako grunty orne R V, o powierzchni 9,11 ha, grunty orne R VI o powierzchni 17,52 ha i pastwiska trwale Ps VI o powierzchni 0,24 ha, część działki o powierzchni 0,44 ha stanowią nieużytki oraz drogi o powierzchni 1,86 ha. W ocenie organu oznacza to, iż miejsce, w którym składowane są odpady, nie jest miejscem do tego przeznaczonym. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż działania dotyczące ustalenia sprawców składowania odpadów komunalnych prowadzone były w tej sprawie od grudnia 2008 r., kiedy to jeden z mieszkańców poinformował o istnieniu dzikiego wysypiska odpadów na działce nr ewid. 624. Ustalenia poczynione w toku postępowania przez organ pierwszej instancji (wizja w terenie, oględziny wraz z pracownikami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ), a także w wyniku działań innych podmiotów, w tym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (oględziny przeprowadzone w dniu 4 czerwca 2009 r.) oraz Komendy Powiatowej Policji (przesłuchanie zainteresowanej, wyjaśnienia mieszkańców wsi W. i jej sołtysa, oraz pracowników Urzędu Gminy wskazują, że składowanie odpadów na działce nr ewid. 624 jest wynikiem działań osób trzecich, prawdopodobnie okolicznych mieszkańców. W ocenie Kolegium istotny w sprawie jest fakt, że zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2009 r. Komenda Powiatowa Policji poinformowała skarżącą, iż przeprowadzone czynności wyjaśniające nie doprowadziły do ustalenia osób, które dopuściły się wyrzucania śmieci na jej działkę rolną. Postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym i wydany w sprawie wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II W 236/09, wykazały, że P. W. nie jest sprawcą magazynowania i składowania odpadów na swojej działce, czyli w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zaś powstanie dzikiego składowiska odpadów na działce nr ewid. 624 jest wynikiem działań osób trzecich, których tożsamość jest trudna do ustalenia. Stwierdzony stan rzeczy nakazuje w takiej sytuacji uznać, że w świetle art. 3 ust. 3 pkt 13 zdanie drugie ustawy o odpadach P. W. jest domniemanym posiadaczem znajdujących się na jej działce odpadów. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Kolegium wskazało, iż uznanie P. W., w oparciu o powyższe domniemanie, za posiadacza odpadów, nie może być traktowane jako naruszenie prawa wyłącznie z tego powodu, że nie czuje się ona winna powstania zaistniałego stanu rzeczy. Nałożenie obowiązku, o jakim mowa w art. 34 ustawy, jest formą odpowiedzialności administracyjnej, co oznacza, że o jego zastosowaniu decyduje fakt naruszenia ustawy o odpadach polegający na składowaniu odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom strony skarżącej, rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości i jest tak sformułowane, że możliwe jest wykonanie decyzji zarówno dobrowolne jak i z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Niewskazanie w rozstrzygnięciu ilości odpadów, nie powoduje i nie stwarza żadnych trudności w jej wykonaniu, tym bardziej, że rodzaj odpadów został określony w toku postępowania wyjaśniającego, a z uwagi na warunki gruntowe panujące na działce (prawdopodobne wyrobisko po kopalni piasku) precyzyjne ustalenie ilości odpadów jest niemożliwe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła P. W., wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. Skarżąca zarzuciła, iż organy administracji błędnie przyjęły, że sam fakt władania nieruchomością, na której znajdują się odpady, automatycznie przesądza o powstaniu odpowiedzialności władającego za usunięcie tych odpadów przy jednoczesnym pominięciu dokonywania ustaleń w zakresie identyfikacji rzeczywistego posiadacza (wytwórcy) tychże odpadów. Organy te pominęły fakt, że odpady zalegające na nieruchomości wytworzone zostały przez osoby trzecie, a nie przez skarżącą, która nie zamieszkuje na tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W myśl art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W świetle powyższego przepisu dla stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej usunięcia odpadów konieczne jest najpierw ustalenie, że określone substancje lub przedmioty znajdujące się na nieruchomości stanowią odpady w rozumieniu ustawy. W przypadku potwierdzenia tej okoliczności właściwy organ ma obowiązek ustalić, czy odpady te znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, a jeśli tak, to organ ten winien ustalić, kto jest posiadaczem odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Z ustaleń organów administracji wynika, że na terenie stanowiącej własność skarżącej działki nr ewid. 624 we W., gmina B., znajdują się odpady komunalne mieszane, w tym resztki materiałów budowlanych (gruz, folia budowlana, styropian), odpady z gospodarstw domowych (opakowania po napojach i żywności, makulatura, szkło), odpady z gospodarstw rolnych (sznurek, worki foliowe). Przedmioty te, czego skarżąca nie kwestionuje, odpowiadają kategoriom odpadów wskazanym w załączniku nr 1 do ustawy, to jest: "Q1 Pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach", "Q14 Substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.)" oraz "Q16 Wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach (np. z działalności usługowej, remontowej)". Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane wyżej przedmioty zgromadzone na terenie działki nr ewid. 624 stanowią odpady w rozumieniu ustawy. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi miejsce nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania tych odpadów. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarżąca jest posiadaczem odpadów, a więc osobą, na którą – w myśl powołanego art. 34 ustawy – należało nałożyć obowiązek usunięcia odpadów. Przepisy ustawy zawierają definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy "posiadaczem odpadów" – w rozumieniu ustawy – jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Przepis ten stanowi również, iż "domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości". Powołany przepis zawiera zatem domniemanie prawne, zgodnie z którym – co do zasady – należy przyjąć, iż posiadaczem odpadów jest osoba władająca nieruchomością, na której zgromadzone są odpady. Domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, iż władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s. 327 wraz z literaturą tam powołaną). Nieruchomość oznaczona jako działka nr ewid. 624 we W., na której stwierdzono składowanie odpadów, stanowi własność skarżącej. Skarżąca jest więc władającym przedmiotową nieruchomością. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym , zakończonej wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II W 236/09, wynika, że skarżąca nie jest sprawcą magazynowania i składowania odpadów na swojej działce, czyli w miejscu do tego nieprzeznaczonym, zaś powstanie dzikiego składowiska odpadów na działce nr 624 jest wynikiem działań osób trzecich, których tożsamość jest trudna do ustalenia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, pomimo podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie były w stanie ustalić podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Również skarżąca nie wzruszyła domniemania wynikającego z powołanego art. 3 ust. 3 pkt 13 zdanie drugie ustawy, nie wskazując wyraźnie innego posiadacza odpadów. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie, opierając się na powyższym przepisie, stwierdziły, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr ewid. 624 we W. jest władająca nią skarżąca. Niezasadne są zatem również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organy administracji są więc na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów, ustaliły stan faktyczny sprawy w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia. Ponownie należy podkreślić, iż skarżąca, będąca władającym przedmiotową działką nr ewid. 624, mogła uwolnić się od odpowiedzialności za składowanie lub magazynowanie odpadów na tej działce jedynie poprzez wykazanie, że odpadami tymi włada lub władał faktycznie inny podmiot, wskazany przez nią wyraźnie. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed Sądem, nie wskazała takiej osoby lub osób. W tych okolicznościach prawidłowo organy administracji uznały, że w świetle art. 3 ust. 3 pkt 13 zdanie drugie ustawy skarżąca jest domniemanym posiadaczem znajdujących się na jej działce odpadów, co obligowało te organy – wobec kategorycznego brzmienia powołanego art. 34 ustawy – do wydania decyzji nakazującej właścicielce działki nr 624 we W. usunięcie odpadów, poprzez ich wywiezienie na składowisko odpadów. Zasadne jest stanowisko Kolegium, iż przyjęty w ustawie sposób określania posiadacza odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym nie pozwala organowi na dowolność ustaleń w tym zakresie. Nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 34 ustawy jest formą odpowiedzialności administracyjnej, a nie odpowiedzialności karnej. Wina podmiotu dopuszczającego się określonego naruszenia nie jest więc przesłanką nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, a o jego zastosowaniu decyduje obiektywnie oceniany fakt naruszenia przepisów ustawy, polegający na składowaniu odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dostrzeżone przez skarżącą uchybienia w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem uchybienia te zostały sanowane na etapie postępowania odwoławczego przez Kolegium, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., stanowiącego, iż "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc nie można tym organom zarzucić uchybienia wskazanemu przepisowi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.