II SA/Ke 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Starosty W. z dnia [...] znak: [...]; III. uchyla decyzję Starosty W. z dnia [...] znak: [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz K.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta W., na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 10 ust. 2, § 44 pkt 2, § 46 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obręb T., gmina M., polegających na ujawnieniu K. J., jako władającej działką nr 90 o pow. 4,18 ha położonej na terenie obrębu T. gm. M.". Odwołanie od powyższego orzeczenia wniosła K. J., która domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 9 listopada 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w związku ze złożonym w dniu 10 stycznia 2005r. do Starosty W. wnioskiem mieszkańców wsi T., tj. [...] "(...) o wydanie decyzji orzekającej o wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków podmiotów uprawnionych do władania nieruchomością w skład, której wchodzą działki nr 1, 90, 93, 96 położone w T. gm. M. (...)". Starosta W. wszczął postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na ujawnieniu w ewidencji gruntów władających działkami nr 1, 90, 93, 96 położonymi w M., Gm. M.. Organ odwoławczy następnie podał, że wnioskodawcy pismem z dnia 26 czerwca 2006r. zwrócili się do Starosty W. o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na ich wniosek, "gdyż stał się bezprzedmiotowy" i organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W wyniku odwołania K. J. od tej decyzji organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił swoją decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z dnia [...] w części dotyczącej działki nr 90 o pow. 4,18 ha, położonej w T., a następnie podjął czynności w celu ustalenia władającego tą działką. Do udziału w tym postępowaniu w charakterze stron postępowania organ I instancji wezwał [...], którzy w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] żądali uznania ich jako władających działką nr 90. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że ewidencja gruntów dla obrębu T. gmina M. została założona w 1966r. i w rejestrze gruntów, jako władający na podstawie dekretu z 1955r., między innymi działką nr 90 o powierzchni 4,18 ha, została wykazana Wspólnota Wsi T.. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. odmówił uznania za "wspólnotę wsi" T. działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 1, 90, 93, 96, o łącznej powierzchni 58,73 ha. Decyzja ta była podstawą w dniu 8 listopada 2007 r. wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów, polegającej na wpisaniu w miejsce "Wspólnota wsi T." nowego wpisu "właściciel nieustalony". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z oświadczeń stron i zeznań świadków odnośnie władania działką nr 90 o pow. 4,18 ha, stanowiska te różniły się od siebie, a jak wynika dodatkowo z protokołu oględzin działki nr 90, to większość osób biorących udział w tych czynnościach w swoich stwierdzeniach podała, że nikt nie włada działką nr 90. Organ odwoławczy, powołując się na dyspozycję art. 20 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Z kolei zgodnie z przepisem art. 51 cytowanej ustawy w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającą, przy czym odnosi się to do stanu faktycznego i prawnego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania – wykazania tytułu własności. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków możliwości zmiany władającego wpisanego w oparciu o dekret z 1955r. o ewidencji gruntów i budynków bez dokumentów skutecznie przenoszących władanie, których w sprawie niniejszej nie przedłożono. Biorąc ponadto pod uwagę fakt, iż władanie działką nr 90 jest sporne, a wpisy władającego winny być dokonywane tylko, gdy władanie jest stanem bezspornym, organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe i utrzymał decyzję w mocy. Rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, a jedynie uwzględnienie faktów wynikających z dokumentów. Odnosząc się do zarzutów K. J. wskazanych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że nie znajdują one uzasadnienia, a rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez skarżącą czynności cywilno-prawnych przed sądem powszechnym w celu ustalenia własności przedmiotowej działki. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że sprawa niniejsza została wszczęta na wniosek mieszkańców wsi T., tj. [...]. Żądanie dotyczyło wydania decyzji w zakresie wykazania w ewidencji gruntów podmiotów uprawnionych do władania nieruchomością, w skład której wchodzą działki nr 1, 90, 93, 96, położone w T. gm. M. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie określenie dwóch różnych form wszczęcia postępowania oznacza, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku, jak w niniejszej sprawie (art. 61 § 3 kpa), to taki charakter musi mieć do końca. W postępowaniu wszczętym na wniosek, to sama strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona wniosku nie złożyła. W postępowaniu z urzędu, ramy i granice rozpoznawanej sprawy określa natomiast organ administracji. W dalszym toku niniejszej sprawy w dniu 30 czerwca 2006 r. wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania "gdyż stało się bezprzedmiotowe" (k. 116 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji w dniu [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył na "zgodny wniosek stron" postępowanie wszczęte w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast § 2 tego art. brzmi: Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Starosta W. w decyzji z dnia [...] jako podstawę umorzenia postępowania wskazał przepis art. 105 § 1 kpa, a więc bezprzedmiotowość postępowania, natomiast w sentencji decyzji wskazał, iż umorzenie następuje na "zgodny wniosek stron", jak reguluje to art. 105 § 2 kpa (k. 119 akt administracyjnych). Należy wskazać, iż organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie na wniosek [...] jako strony postępowania wskazał 34 osoby, którym doręczyło zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 39 akt administracyjnych), natomiast umarzając postępowanie nie uzyskał od nich oświadczenia, o którym mowa w art. 105 § 2 kpa. Tak więc organ pierwszej instancji umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] dopuścił się pierwszego uchybienia w toku prowadzonego postępowania, polegającego na błędnym zastosowaniu normy art. 105 § 1 kpa, jak również nie przeprowadzenia procedury, przewidzianej w art.105 § 2 kpa. Odwołanie od decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania wniosła K. J. (k. 158 akt administracyjnych), będąca stroną niniejszego postępowania (zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego), zarzucając naruszenie art. 77 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji – Starosta W. - decyzją z dnia [...] "po rozpatrzeniu odwołania" K. J. "uchylił na wniosek K. J. swoją decyzję z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie działek nr 1. 90, 93, 96 położonych w T. w części dotyczącej działki nr 90", w pozostałej części, dotyczącej działek nr 1, 93, 96 pozostawił decyzję bez zmian. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 155 kpa. Należy zauważyć, że zastosowany przez organ I instancji przepis art. 155 kpa dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym. Możliwość taka istnieje jedynie wobec decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo i które mogą być w każdym czasie za zgodą strony uchylone lub zmienione przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Zatem organ I instancji zastosował nadzwyczajny tryb postępowania, określony w art. 155 kpa wobec decyzji z dnia [...], która nie była jeszcze prawomocna, przy czym sam wskazał, że decyzję wydaje "po rozpoznaniu odwołania", tak więc dopuścił się kolejnego uchybienia, polegającego na błędnym zastosowaniu dyspozycji art. 155 kpa. Zauważyć przy tym należy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 kpa). Dalsze postępowanie w sprawie niniejszej, po uchyleniu decyzji o umorzeniu postępowania, organ pierwszej instancji prowadził "z wniosku K. J.", która, co wynika z akt sprawy administracyjnej faktycznie formalnego, własnego wniosku nie składała, co przyznała także na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011r. przed sądem orzekającym. Zachowanie ciągłości trybu, w jakim wszczęte zostało postępowanie ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanej decyzji. Treść wniosku zakreśla bowiem ramy postępowania administracyjnego zainicjowanego w takim właśnie trybie. W postępowaniu wszczętym na wniosek, o czym była mowa wyżej, to sama strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona wniosku nie złożyła. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta W. w postępowaniu, wszczętym na wniosek z dnia 10 stycznia 2005r. [...], podejmując decyzję z dnia [...] nie rozstrzygnął w ogóle o żądaniu wnioskodawców, a co więcej, orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb T. gm. M. w zakresie ujawnienia K. J. jako władającej działką nr 90 o pow. 4,12 ha, a więc w przedmiocie, który wnioskiem w ogóle nie został objęty. Decyzję tą organ pierwszej instancji doręczył tylko stronom postępowania w osobach K. J., A. J. (która formalnie była pełnomocnikiem K. J.), M.K. i Z.S., pomijając pozostałe strony, bez podania powodu ich pominięcia. Wymienionych wyżej uchybień, zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących naruszenia art. 105 § 1 i § 2, art.155 kpa nie dostrzegł organ drugiej instancji, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty W. Ponadto, uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sprowadza jedynie do powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji. Utrzymując w mocy decyzję Starosty W. organ odwoławczy pozostawił w obrocie prawnym orzeczenia wydane w toku prowadzonego postępowania, które są wewnętrznie sprzeczne, niezrozumiałe i nieczytelne. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jest niewątpliwe, że decyzja Starosty W. z dnia [...] wydana o oparciu o przepis art. 155 kpa, oraz decyzja z dnia [...] wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa wydane zostały w granicach tej samej sprawy administracyjnej, której przedmiotem był wniosek [...] "o wydania decyzji dotyczącej wykazania w ewidencji gruntów podmiotów uprawnionych do władania nieruchomością, w skład której wchodzą działki nr 1, 90, 93, 96 położone w T. gm. M.". Działając zatem z urzędu, sąd objął kontrolą także i te orzeczenia organu administracyjnego, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania , o czym była mowa wyżej. Reasumując, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodującego konieczność uchylenia wydanych decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądmi administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie odniósł się merytorycznie do treści zaskarżonej decyzji z uwagi na charakter naruszenia przez organ administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy przepisów postępowania. Zauważyć jedynie należy, że jeżeli skarżąca widzi potrzebę aktualizacji danych ewidencyjnych zgodnie z jej życzeniem, może sama zainicjować stosowne postępowanie administracyjne. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. Po pierwsze, stosując zasadę wyrażoną w art. 9 kpa poinformuje wnioskodawców o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Następnie organ zobowiąże wnioskodawców do sprecyzowania wniosku w przedmiocie jego cofnięcia, po czym – w zależności od zajętego przez nich stanowiska – odbierze oświadczenia, przewidziane w art. 105 § 2 kpa od pozostałych stron postępowania. W dalszej kolejności wyda rozstrzygnięcie, którego przedmiot odpowiadał będzie treści złożonego (ewentualnie zmodyfikowanego) przez wnioskodawców wniosku.