I SA/Rz 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Powiatu Stalowowolskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2011 r. nr II/342/2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr IV/25/10 Rady Powiatu Stalowowolskiego z 30 grudnia 2010 roku "w sprawie ustalenia kwot wydatków budżetu Powiatu Stalowowolskiego, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego 2010" 1) uchyla zaskarżoną uchwałę , 2) określa, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz Powiatu Stalowowolskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 177/11 Uzasadnienie Przedmiotem skargi - wniesionej przez Powiat Stalowowolski (dalej powoływany jako: Powiat)- jest uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (dalej: RIO) z dnia 25 stycznia 2011r. nr II/342/2011, którą to RIO, w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w sprawie uchwały nr IV/25/10 Rady Powiatu Stalowowolskiego z dnia 30 grudnia 2010r. "w sprawie ustalenia kwot wydatków budżetu powiatu Stalowowolskiego, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego 2010", stwierdziło nieważność uchwały powiatu z 30 grudnia 2010r., z powodu naruszenia art. 263 ust. ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., powoływanej dalej jako: ustawa o finansach publicznych). W uzasadnieniu swojej uchwały RIO wskazało, że Rada Powiatu, opisaną powyżej uchwałą z 30 grudnia 2010r., ustaliła kwoty wydatków budżetu Powiatu Stalowowolskiego, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego 2010. Rada Powiatu, ustalając wykaz wydatków, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego, określiła kwotę i ostateczny termin dokonania tego wydatku, a powołała się w podstawie prawnej na art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o samorządzie powiatowym) i art. 263 ust. ust. 2 i 5 ustawy o finansach publicznych. Wydatek niewygasający dotyczy kwoty 25.000zł, ujętej w budżecie Powiatu na rok 2010, w dz.900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdz. 90019 "Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska", w wydatkach bieżących z przeznaczeniem na pomoc finansową w postaci dotacji celowej, udzielaną innej jednostce samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących w kwocie 25.000zł, dla gminy Zaklików, na "wykonanie konserwacji robót B na długości 1.800 mb w miejscowości Lipa". Środki nie zostały przekazane na rachunek beneficjenta, a wskutek podjęcia uchwały z 30 grudnia 2010r., zostały przekazane na wyodrębnione subkonto rachunku podstawowego budżetu Powiatu. Z umowy z dnia 29 czerwca 2010r. nr BF/16/2010, zawartej pomiędzy powiatem stalowowolskim a gminą Zaklików, zmienionej aneksami: nr 1 z dnia 20 października 2010r., nr 2 z dnia 5 listopada 2010r. i nr 3 z dnia 30 grudnia 2010r. wynika, że wskutek dokonanych zmian ostateczny termin rozliczenia finansowego gmina Zaklików jako beneficjent pomocy finansowej, przedstawi w terminie 14 dni od zakończenia prac, nie później niż 14 czerwca 2011r. W ocenie RIO, z mocy art. 263 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, niezrealizowane kwoty wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie na następny rok budżetowy (art. 263 ust. 2). Z art. 263 ust. 3 wynika zaś, że w wykazie wydatków, o którym mowa w art. 263 ust. 2, ujmuje się wydatki związane z realizacją: umów w sprawie zamówienia publicznego oraz umów, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Z ust. 4 art. 263 wynika natomiast, że ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku kalendarzowego upływa 30 czerwca roku następnego. Z tych przepisów wynika, że za niewygasające wraz z upływem roku budżetowego mogą być wyłącznie uznane wydatki związane z realizacją: umów w sprawie zamówienia publicznego oraz umów jakie zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Stanowisko przeciwne nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przepisach. Zamówieniem publicznym w rozumieniu art. 2 pkt 13 z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r., Nr 113, poz. 759; powoływanej dalej jako Prawo zamówień publicznych) są umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi dostawy lub roboty budowlane. Wydatkami bezpośrednio przeznaczonymi na realizację umów w sprawie zamówienia publicznego nie będą zatem wydatki w postaci dotacji celowej dla innej jednostki samorządu terytorialnego, której udzielono pomocy finansowej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez przedstawicieli Powiatu na posiedzeniu Kolegium RIO - Kolegium RIO wskazało, że art. 251 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych stanowi - w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku oraz - w ust. 2 - że, w przypadku podjęcia uchwały o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Z art. 251 ust. 2 wynika, że uregulowano w nim termin zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które nie zostały w całości wykorzystane do końca roku budżetowego, inny niż określony w ust. 1 tego artykułu. Termin ten ma zastosowanie do podmiotów, które otrzymały dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 251 ust. 2 nie stanowi natomiast podstawy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wykazu wydatków niewygasających. Powiat, wnosząc skargę na uchwałę RIO, zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 263 ust. ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, polegające na błędnym uznaniu, że swoboda organów stanowiących do ustalenia wydatków niewygasających ograniczona jest li tylko do kategorii wydatków określonych w art. 263 ust. 3 czyli wydatków związanych z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego i tych umów, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy, 2) art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym przez przekroczenie zakresu nadzoru nad działalnością powiatu, określonego tą normą prawną, 3) art. art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu nadzoru nad działalnością powiatu, określonymi tymi normami prawnymi. Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i obciążenie kosztami postępowania w sprawie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Rada Powiatu, podejmując uchwałę z dnia 30 grudnia 2010r., nie naruszyła prawa, gdyż ustawodawca nie ograniczył możliwości ustalania wydatków niewygasających jedynie do przypadków określonych w art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Brak w tym przepisie określenia: "wyłącznie" powoduje, że kategorie wydatków wskazanych w tym przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego. Tym samym uchwała Kolegium RIO narusza art. 263 ustawy o finansach publicznych. Gdyby zaakceptować stanowisko RIO, to należałoby zaakceptować brak możliwości wyrażania zgody przez jednostkę przyznającą dotację poprzez podjęcie uchwały o wydatkach niewygasających z upływem roku budżetowego, a tym samym na zmianę terminu jej wykorzystania w następnym roku budżetowym przez jednostkę samorządu będącą beneficjentem realizującym zadanie, a to należałoby uznać nieuprawnionym ograniczeniem możliwości zarządzania wolnymi czasowo środkami. W tej sytuacji RIO podjęło uchwałę nie tylko z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ale również przekroczyło zakres nadzoru nad działalnością powiatu, określonej w art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji przekroczyło zakres imperium, o którym mowa w art. 171 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Naruszenia te należy ocenić jako rażące naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliło, że gdyby przyjąć że zakres kategorii wydatków, które mogą być uznane za niewygasające jest nieograniczony, to regulacja art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, byłaby zbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o finansach publicznych, jako zasadę przyjmuje - roczność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zasada ta oznacza, że środki budżetowe wygasają z upływem roku budżetowego, na który zostały uchwalone. Zasada ta została sformułowana w art. 263 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który brzmi, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Przytoczony przepis przewiduje zatem wyjątek, który został przewidziany w art. 263 ust. 2 i 4. Przepisy zawarte w art. 263 ust. 2 i 4 stanowią podstawę dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla ustalenia wykazu wydatków, do których nie stosuje się ust. 1 oraz określają ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. Przepis zawarty w art. 263 ust. 4 o brzmieniu: "ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego" - w zakresie wykładni nie budzi sporu pomiędzy stronami. Natomiast RIO, stwierdzając nieważność uchwały nr IV/25/10 Rady Powiatu Stalowowolskiego z 30 grudnia 2010r. "w sprawie ustalenia kwot wydatków budżetu Powiatu Stalowowolskiego, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego 2010r." przyjęła taką konstrukcję prawną, że dokonując wykładni art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy łączyć przepis tam zawarty z przepisem zawartym w art. 263 ust. 3 tej ustawy. Według RIO - w konsekwencji więc - jedynie uprawniony jest pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego może ustalić wykaz wydatków, do których nie stosuje się art. 263 ust. 1 ustawy tylko w zakresie wydatków związanych z realizacją umów: 1) w sprawie zamówienia publicznego; 2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zmówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Swoją argumentację RIO rozszerzyła stwierdzając, że gdyby przyjąć, że zakres kategorii wydatków, które mogą być uznane za niewygasające jest nieograniczony, to regulacja art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych byłaby zbędna. Sąd stwierdza, że wykładnia art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dokonana przez RIO nie jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom RIO zasady poprawnej legislacji, również w zakresie konstrukcji redakcyjnej przepisów ustawy, nie uzasadniają twierdzenia, że ust. 3 art. 263 w sposób enumeratywny określa rodzaje wydatków, co do których organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić wykaz, do których nie ma zastosowania zasada roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwnie, gdyby ustawodawca chciał w sposób redakcyjny określić enumeratywnie zakres wydatków, o których mowa w art. 263 ust. 2 to zrezygnowałby z przeniesienia określonych wydatków do wyodrębnionego redakcyjnie ust. 3. Ustawodawca w art. 263 ust. 2 zawarł normę, którą tak należy odczytywać, że ustawodawca nie wprowadza żadnych ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych co do wykazu wydatków. Natomiast norma zawarta w art. 263 ust. 3 nakazuje jedynie, że w takim wykazie, o którym mowa w ust. 2 art. 263 należy ująć wydatki związane z realizacją umów: 1) w sprawie zamówienia publicznego; 2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. W ocenie Sądu ta konstatacja znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r., nr 113, poz. 759), a mianowicie tryb postępowania poprzedzający zawarcie umowy w sprawach zamówień publicznych, charakter takiej umowy wskazuje, że przy braku art. 263 ust. 3 mogłyby powstać trudne do usunięcia wątpliwości co do tego czy wydatki związane z realizacją umów, o których mowa w tym ustępie, miałyby być ujmowane w wykazie, o którym mowa w ust. 2, gdyby umowy te - w zakresie czasu obowiązywania - przekraczały dany rok budżetowy. Powyższa argumentacja prezentowana przez Sąd znajduje również ugruntowanie w ramach tzw. wykładni systemowej wewnętrznej. Jak trafnie podnosi Powiat Stalowowolski w art. 251 ust. 2 w zw. z ust. 1 unormowano, że w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Gdyby więc przyjąć wykładnię prezentowaną przez RIO przepis art. 251 ust. 2 ustawy o finansach publicznych byłby przepisem martwym, a brak jest jakichkolwiek okoliczności (RIO również takich nie dostarcza), aby zakwestionować w zakresie art. 251 ust. 2 zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy. Ponadto wykładnia celowościowa, prokonstytucyjna wskazuje, że uregulowanie w art. 251 ust. 2, a także w art. 263 ust. 2 (w rozumieniu przedstawionym powyżej przez Sąd) zapobiega sztucznemu i niegospodarnemu wykorzystywaniu środków budżetowych przed upływem danego roku budżetowego (tak też: Cezary Kosikowski w: "Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie I; autor ten tamże podkreśla, że ustawa o finansach publicznych nie wprowadza żadnych ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych co do wykazu wydatków, o których mowa w art. 263 ust. 1. Konieczne jest jedynie ujęcie ich w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej oraz wyodrębnienie spośród nich wydatków majątkowych, a także zgromadzenie środków na subkoncie rachunku podstawowego - vide art. 263 ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nadzoru narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający determinujący wpływ na treść tego aktu. Nadzór nad działalnością powiatu jest sprawowany w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym). RIO błędnie uznało, że Rada Powiatu w uchwale z dnia 30 grudnia 2010r. nr IV/25/10 dopuściła się naruszenia prawa. Sąd więc, na postawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił zaskarżony akt nadzoru. Orzekł również po myśli art. 152 tej ustawy, określając że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego (art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przy uwzględnieniu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).