I SA/Go 241/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Starszy specjalista Damian Bronowicki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Go 241/11 U Z A S A D N I E N I E Skarżąca A.Ł. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z [...] października 2010 r. odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników. Rozstrzygnięcia organów zapadły na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu 6 sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w obowiązującym terminie składek na ubezpieczenie społeczne własne i ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że posiada bardzo dużą zaległość wobec i nie posiada możliwości jej spłaty. Jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku, utrzymującą się z prac dorywczych, przebyła dwie bardzo poważne operacje. Opiekuje się stara i schorowaną matką. Z oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym skarżącej wynika, że nie posiada ona żadnego majątku ruchomego i nieruchomego. Dodatkowo wskazała, że na jej utrzymaniu pozostaje studiujący syn. Organ I instancji decyzją z [...] października 2010 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co umożliwia podjęcie decyzji negatywnej nawet w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki z art. 28 ustawy. Organ uznał, że nie wykorzystał wszystkich możliwości dochodzenia należności z uwagi na zabezpieczenie na nieruchomości Kw [...] położonej w [...]. Zatem nie zaszła w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności. Okoliczności tej nie zmienia w ocenie organu również fakt, że skarżąca zbyła wskazaną nieruchomość w dniu [...] listopada 2002 r. Pismem z dnia skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że skoro nie jest właścicielem nieruchomości obciążonej hipoteką na rzecz ZUS, to okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenianiu czy w jej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność. Podniosła również, że organ w ogóle nie uwzględnił okoliczności dotyczących skarżącej, choć im nie zaprzeczył. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 1,2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, że organ posiada zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości Kw [...], co uniemożliwia umorzenie zadłużenia. W ocenie organu umorzenie zaległości przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszystkich innych możliwości dochodzenia należności byłoby sprzeczne z interesem ZUS, ponieważ umorzenie wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. Tym samym umorzenie byłoby w obecnym stanie przedwczesne. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że organ dokonał sprzecznych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z ustaleń organu wynika jednoznacznie, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości obciążonej hipoteką na rzecz ZUS. Organ oparł całe uzasadnienie właśnie na tej okoliczności, która w ocenie skarżącej nie może mieć wpływu na ocenę jej nieściągalności. W ocenie skarżącej stanowi to prawa materialnego – art. 28 ust. 1,2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca podkreśliła, że organ ogólnikowo odniósł się do nieokreślonych innych możliwości dochodzenia należności. Wskazała ponownie, że jej sytuacja ekonomiczna, rodzinna i zdrowotna jest bardzo trudna, co uzasadnia umorzenie wnioskowanych należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dodać również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Dokonana w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie jest ona zgodna z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że decyzje o umorzeniu należności składek z tytułu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. W myśl art. 28 ust. 1ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności te mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2-4 ustawy. Z kolei stosownie do ust. 2 wymienione należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy określa wspomniane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w przepisie § 3. Otóż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku m.in. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1). Przepis art. 38 ust. 3a ustawy wprowadza zatem wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy zasady umarzania składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku ich całkowitej nieściągalności i dopuszcza umorzenie tych należności w sytuacji, gdy po stronie podmiotu zobowiązanego występuje chociażby częściowa nieściągalność składek. Wyjątek ten dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą. Kryteria oceny w tym zakresie ustanawia § 3 w ust. 1 -3 rozporządzenia. Organ może na wniosek podmiotu wydać więc decyzję o umorzeniu należnych składek, wówczas gdy ten przedstawi dowody potwierdzające jego trudną sytuację materialną i gdy wykaże, że zapłacenie wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne byłoby uciążliwe do tego stopnia, że uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy i jego rodziny. Zatem organ może uwzględnić wniosek o umorzenie, jeżeli uzna, że okoliczności i dowody przedstawione przez wnioskodawcę są uzasadnione i wypełniają przesłanki umorzenia określone w § 3 rozporządzenia. Oznacza to, że pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia składek organ ma tutaj swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanego przepisu wynika zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, aby organ nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, czyli zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny (Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, str. 508). Warunkiem prawidłowości oceny jest zebranie kompletnego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z normami proceduralnymi określonymi w k.p.a. Ocena oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym będzie stanowiła naruszenie norm postępowania dowodowego. To czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ nie przeanalizował dokładnie sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej i odniósł jej do przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności do § 3 w ust. 1 - 3 rozporządzenia. Organ skoncentrował swoje rozważania i argumentację jedynie na przesłankach całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 ustawy, trafnie wskazując, że wobec ustanowienia hipoteki nie zachodzą one w sprawie. Pominął jednak całkowicie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ powinien dokonać ustaleń pod kątem wskazanych powyżej przesłanek, mając jednocześnie na uwadze przesłanki wskazane w § 3. 1. rozporządzenia, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Okoliczności wskazane w przytoczonym przepisie zostały całkowicie pominięte przez organ, który nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia decyzji. Usiłował to uzupełnić w odpowiedzi na skargę, lakonicznie wskazując tylko, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 3 rozporządzenia. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie, że organ dokonał oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, pomijając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (przemilczał je w uzasadnieniu decyzji ).Wobec czego należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, czyli niezgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. Podkreślić również należy, że art. art. 7 k.p.a. - uzasadnia tezę, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować normami prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rola organu będzie uwzględnienie wskazań wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku. W szczególności organ zobowiązany będzie do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób skazany w uzasadnieniu. po ustaleniu stanu faktycznego organ winien rozważyć czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. . 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności w § 3 w ust. 1 - 3 rozporządzenia. Przy czym organ, co już Sąd wskazał powyżej ma swobodę co do rozstrzygnięcia, gdyż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest decyzją związaną. Decyzja organu spełniać musi kryteria wskazane w art. 107 § 3 Kpa. Wobec stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. /-/ J. Niedzielski /-/ A. Rzepecka /-/ D. Skupień