VIII SA/Wa 1194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R.W. na rozkaz personalny [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] września 2010 r. Komendant Miejski Policji w R. (organ pierwszej instancji) działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem MSWiA), z dniem [...] października 2010 r. obniżył sierżantowi sztabowemu R. W. (zwany dalej funkcjonariusz, policjant lub skarżący) dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej Kpa) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, iż w 2010 r. funkcjonariusz w okresach: od [...] do [...] stycznia ([26 dni), [...] marca – [...] kwietnia (10 dni), [...] lipca – [...] października (93 dni) tj. przez okres 129 dni przebywał na zwolnieniach lekarskich (wystawionych przez specjalistę chorób dziecięcych, lekarza medycyny rodzinnej, specjalistę chirurgii urazowo – ortopedycznej). Absencja funkcjonariusza spowodowała, iż od dłuższego czasu nie realizował on zadań i czynności służbowych, a przewidziane dla niego obowiązki wykonują inni funkcjonariusze jednostki. Tym samym otrzymywany przez funkcjonariusza dodatek służbowy w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz wykonywania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30 % otrzymywanej stawki. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że pierwsza część zwolnienia dotyczyła opieki nad nieletnią córką D., która w wyniku wypadku doznała urazu złamania ręki prawej. Następnie funkcjonariuszowi odnowiła się kontuzja, której doznał w trakcie pełnienia służby ([...] marca 2007 r.), polegająca na naderwaniu łękotki przyśrodkowej w kolanie nogi prawej, która co jakiś czas odnawia się powodując niezdolność do pracy. Zauważył, iż obecny dodatek służbowy w wysokości [...] zł otrzymał za nienaganny 15 – letni przebieg służby, wobec tego za niesprawiedliwe uważa odebranie części dodatku za to, że wzorowo wywiązywał się z obowiązków służbowych. Podkreślił przy tym, że przez cały okres służby osiągał bardzo dobre wyniki w służbie, doceniane przez przełożonych. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] października 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż treść przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, określających zasady i tryb przyznania dodatku służbowego oraz jego obniżenia, jednoznacznie wskazuje na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnia go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Stwierdził, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny wywiązywania przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, iż w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim przez okres 129 dni w 2010 r. funkcjonariusz nie wykonywał swoich obowiązków i zadań służbowych. Obowiązki te realizowali inni policjanci. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowaniu zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Powołał przy tym art. 121 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwana dalej ustawą o policji), określający zasady wypłaty uposażenia funkcjonariuszom policji. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożył R. W., wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 121 ustawy o policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. We wniesionym środku zaskarżenia skarżący za niezasadną uznał powoływaną przez organy podstawę obniżenia dodatku służbowego (przebywanie funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich i nie wykonywanie w tym czasie czynności służbowych). Stwierdził, iż otrzymywana przez niego kwota dodatku wynikała z wykonywania długoletniej, nienagannej służby. Wydane decyzje uznał za niesprawiedliwe i krzywdzące, a także całkowicie bezpodstawne i dowolne. Podał, że na zwolnieniu lekarskim przebywał z przyczyn od siebie niezależnych i przez niego niezawinionych, którą to okoliczność organ całkowicie pominął. W okresie czasowej niezdolności do pracy, właśnie z uwagi na stan zdrowia skarżący nie mógł realizować zadań i czynności służbowych. Okoliczność powyższa nie może decydować o obniżeniu dodatku, na wymiar którego funkcjonariusz w pełni zasłużył i zapracował. Podniósł nadto, iż zgodnie z art. 121 ustawy o policji funkcjonariuszowi, który nie pełni służby z powodu choroby przysługuje pełne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami i innymi świadczeniami, jakie otrzymywał na ostatnio zajmowanym stanowisku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż skarżący policjant od wielu miesięcy z powodu choroby nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zatem policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 powołanej ustawy zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednak minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje przywołane wyżej rozporządzenie MSWiA. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50 % podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do treści § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to, że dodatek służbowy może być, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Zachorowanie policjanta i jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi niedogodność dla jednostki policji, w której służbę pełni taki policjant, jednakże tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca (służba) na podstawie stosunku pracy czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, jak to uczyniły organy policji w niniejszej sprawie, pozostawałaby w sprzeczności z regulacją ustawową – art. 121 ustawy o policji. Wymaga podkreślenia, iż zawarta w art. 121 ustawy o policji norma jest przepisem gwarancyjnym. Ustawodawca w tym przepisie przewidział dwie sytuacje. W § 1 – w razie m.in. choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Co do zasadny, na podstawie tego przepisu dokonywane są zmiany na korzyść policjanta, np. w czasie choroby policjanta podwyższenie uposażenia i jego składników na skutek zmiany przepisów płacowych. Natomiast w § 2 ustawodawca przewidział odmienną sytuację, a dopuścił mianowicie możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby policjanta. Jednakże, co wymaga ponownego podkreślenia, kryteria uzasadniające ograniczenia w wypłacie policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczeń pieniężnych, nie zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określone w rozporządzeniu wykonawczym. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów policji, iż § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim zwłaszcza, iż leczenie jest związane z wypadkiem w służbie podczas wykonywania czynności służbowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.