II SA/Gd 920/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 28 lipca 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia 21 stycznia 2009 r. orzekającej o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wykonani budynku mieszkalnego oraz gospodarczego zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. T. [...] w G. i umorzył postępowanie I instancji wznowione postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: I. F., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości przy ul. T. [...] w G. w dniu 15 marca 2010 r. wniosła ustnie do protokołu w Urzędzie Miejskim wniosek dotyczący prowadzenia nielegalnej rozbudowy budynku posadowionego na tej nieruchomości. W dniu 24 marca 2010 r. wniosek powyższy wpłynął do organu nadzoru budowlanego I instancji, który pismem z dnia 31 marca 2010 r. poinformował wnioskodawczynię o wydaniu opisanej wyżej decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. I. F., w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r., wskazując, że nie wyraziła zgody na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, wniosła o przesłanie ww. decyzji. Pismo zawierające kopię tej decyzji I. F. odebrała w dniu 5 maja 2010 r., zaś w dniu 8 czerwca 2010 r. złożyła pismo, w którym domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji, zwróciwszy się uprzednio do wnioskodawczyni o sprecyzowanie, czy pismo to stanowi żądanie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. wznowił postępowanie dotyczące przedmiotowych robot budowlanych, a następnie decyzją z dnia 28 lipca 2010 r., wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 21 stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie I. F. od powyższej decyzji stwierdził, że skarżąca zapoznała się z treścią decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. w dniu 5 maja 2010 r., to jest w dniu odbioru pisma organu I instancji, przy którym załączono kopię tejże decyzji. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., upłynął w dniu 5 czerwca 2010 r., zatem podanie skarżącej z dnia 8 czerwca 2010 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Z tych przyczyn organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego decyzję organu I instancji należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić a postępowanie I instancji umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję I. F. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że już w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. skarżąca zawarła żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. Skarżąca wskazał, że organ I instancji pismem dnia 16 czerwca 2010 r. zwrócił się z zapytaniem czy jej pismo z dnia 6 kwietnia 2010 r. jest żądaniem wznowienia postępowania. Skoro otrzymał w kolejnych pismach skarżącej odpowiedź twierdzącą to brak było podstaw do stwierdzenia, że wniosek został złożony w innym terminie. Organ odwoławczy wadliwie uznał zatem, że wniosek został złożony w dniu 8 czerwca 2010 r. Wadliwość zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadniła przy tym tezą wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1985 r., sygn. akt II SA 1585/84, zgodnie z którą bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej decyzje obu instancji zostały ponadto wydane z naruszeniem trybu nakazującego umożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości lub w części. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Analizy podania w zakresie spełnienia przesłanki natury formalnej, dotyczącej terminu złożenia wniosku dokonuje się na podstawie art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Mieć przy tym należy na uwadze, że z tych samych względów podanie o wznowienie postępowania powinno w sposób precyzyjny wskazywać czego domaga się strona, albowiem jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego właściwy organ nie może domniemywać z treści pisma. Prowadziłoby to bowiem do bezpodstawnego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo zakwalifikował podanie skarżącej o wznowienie postępowania, jako złożony z uchybieniem terminu. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ odwoławczy miał prawo przyjąć, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 5 czerwca 2010 r. Zatem złożenie wniosku w dniu 8 czerwca 2010 r., nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co skutkować winno było wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wskazać należy skarżącej, że podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o decyzji a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Należało mieć na uwadze, że zgodnie z poczynionymi powyżej rozważaniami, za datę, w której najwcześniej skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., możnaby uznać dzień 6 kwietnia 2010 r. bądź wcześniejszy, gdyż skarżąca była poinformowana przez organ I instancji pismem z dnia 31 marca 2010 r. o treści decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., gdyby w aktach sprawy było zwrotne poświadczenie odbioru tego pisma. Domaganie się przez skarżącą w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. przesłania wydanej w tej sprawie decyzji wprawdzie sugeruje, że pismo to dotarło do skarżącej lecz brak jest w tej kwestii dostatecznej pewności. Dlatego przyjęcie przez organ odwoławczy dnia 5 maja 2010 r. (data otrzymania przez skarżącą przedmiotowej decyzji) za datę pewną, od której biegnie termin do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. należało uznać za prawidłowe. W tym bowiem dniu skarżąca z całą pewnością mogła się zapoznać z treścią przedmiotowej decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., skoro otrzymała jej odpis. Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że pisma skarżącej z dnia 6 kwietnia 2010 r. nie można było potraktować jako podanie zawierające żądanie wznowienia postępowania, albowiem żądanie takie w żaden sposób nie zostało w tymże piśmie sformułowane. Przedstawienie przez skarżącą stanowiska, w którym podniosła, że nie wyraziła zgody na przeprowadzone roboty budowlane, nie mogło takiego żądania zastąpić. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które narusza fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych i dlatego żądanie wszczęcia takiego postępowania musi być wyraźne, nie pozostawiające wątpliwości co do intencji osoby je wnoszącej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie doszło w dniu 6 kwietnia 2010 r. (w zasadzie w dniu 7 kwietnia 2010 r., tj. w dacie nadania pisma w urzędzie pocztowym). Za tę datę należało przyjąć dzień 5 maja 2010 r. i od tego dnia liczyć upływ terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ I instancji nie zbadał, czy skarżąca zachowała miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania i w sposób nieuprawniony wydał postanowienie o wznowieniu, a następnie rozstrzygnął merytorycznie w postępowaniu wznowionym. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zakażoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania terminu musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., mimo iż znajduje uzasadnienie, albowiem w aktach organu odwoławczego brak jest dowodu, aby skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mieć jednak należy na uwadze, że to uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wady tkwiące w postępowaniu oraz rozstrzygnięciu zapadłym w pierwszej instancji musiały bowiem prowadzić do wydania zaskarżonej decyzji, zaś realizacja uprawnień skarżącej z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogła doprowadzić do innego wyniku sprawy. Zarzut naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, w sposób oczywisty nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Umknęło bowiem uwadze autorowi skargi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter procesowy, skoro ustalił on uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie, ze swej istoty, nie mogło jako podstawę prawną przyjmować przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.