I OSK 1202/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 254/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Sz 254/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] listopada 2010r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczecinku nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonej na działce nr [...] w obrębie S. w gminie C. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r., skierowanym do Urzędu Miasta w S., J. K. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1998r. Wniosek został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie. Pismem z dnia [...] września 2010r. Kolegium wezwało J. K. do sprecyzowania żądania określonego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010r. Kolegium powzięło bowiem wątpliwości w zakresie żądań strony. Wskazało, że sprecyzowanie złożonego wniosku winno nastąpić poprzez określenie, czy wniesiono o wszczęcie i przeprowadzenie nowego postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...], w obrębie S.; wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1998r., czy też o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W piśmie tym wskazano jednocześnie przepisy prawne stanowiące podstawę prawną poszczególnych trybów postępowania i reguły nimi rządzące. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] października 2010r. (data wpływu do Kolegium), J. K. poinformował, że kieruje sprawę do Burmistrza C. i wnosi o wszczęcie i przeprowadzenie nowego postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...]. Mając to na uwadze, Kolegium przekazało wniosek wraz z aktami sprawy Burmistrzowi C. w celu jego załatwienia. Następnie, w dniu [...] listopada 2010r. do Kolegium wpłynął - przekazany przez Burmistrza C., wniosek J. K. z dnia [...] października 2010r. J. K. oświadczył w nim, iż wycofuje swój wcześniejszy wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie nowego postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...], w obrębie S. Jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 1998r., wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Podkreślił, iż nie brał udziału jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w czerwcu 1998r. Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 1998r., orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości położonej na działce nr [...]. W dniu [...] maja 1998r., w Kancelarii Notarialnej B.C. w D. P., pomiędzy J. K. a reprezentującymi Spółdzielnię Produkcji Rolnej "[...]" w S. - A. K. i S. S. - zawarto umowę sprzedaży nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym w D. P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła działkę gruntu nr [...], o powierzchni 2400 m2, położoną w miejscowości S., w gminie C. i stanowiła własność Spółdzielni. Następnie w stosunku do tej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1998r. postanowieniem wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe, o którym nowy właściciel nieruchomości J.K. miał nie zostać poinformowany. Ponadto w dniu [...] czerwca 1998r. sporządzono protokół graniczny. Brał w nim udział A. K. jako przedstawiciel Spółdzielni Produkcji Rolnej "[...]" w S. W protokole granicznym Spółdzielnia w dalszym ciągu została wskazana jako właściciel działki nr [...], gdy tymczasem w dniu [...] maja 1998r. miało nastąpić jej zbycie na rzecz J. K., a akt notarialny sporządzany był z udziałem A. K. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w dniu [...] czerwca 1998r. decyzji o rozgraniczeniu. Kolegium wyjaśniło dalej, że J. K. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z uwagi na brak udziału - jako strona - w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w czerwcu 1998r. pomimo że, jak wskazał, był właścicielem działki nr [...] już od 4 maja 1998r. Kolegium uznało, że J. K. opiera zatem swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie uruchomienia innego trybu, a mianowicie na przesłance wznowienia postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło ponadto, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. J. K. po otrzymaniu powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż jako prawny właściciel działki nr [...] w obrębie S. o nie został poinformowany ani też nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r., podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Kolegium podniosło, że J. K. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z uwagi na brak udziału - jako strona - w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w czerwcu 1998r. Oparł zatem konsekwentnie swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie uruchomienia innego trybu, a mianowicie na przesłance wznowienia postępowania administracyjnego. Artykuł 145 § 1 pkt 4 Kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powołanie się na taką przesłankę jest podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. Podniesienie jej natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, co też orzekło Kolegium. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że Kolegium nie wydało decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1998r. o rozgraniczeniu nieruchomości pomimo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ([...] czerwca 1998 r.) poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone bez udziału strony (właściciela nieruchomości) zakończone wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości położonej na działce nr [...] w obrębie S. skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (nie do właściciela nieruchomości) nie nosi znamion decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w swoim wyroku z dnia 28 kwietnia 2011r. stwierdził, że odczytując sens wniosku J. K. z dnia [...] października 2010 r. należy z całą pewnością stwierdzić, że złożył on wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Skarżący nie powołał się jednak na art.156 Kpa i nie wskazał konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności. Organ uznał, iż wniosek ten oparty jest na przesłance wznowieniowej (art.145 § 1 pkt 4 Kpa) - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dlatego też, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu I instancji jakkolwiek skarżący wcześniej został przez Kolegium szczegółowo poinformowany o podstawach prawnych i zasadach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania administracyjnego, to jednak jako osoba nie posiadająca wykształcenia prawniczego, mógł sporządzić swój wniosek w sposób nieprofesjonalny. Zdaniem Sądu I instancji, możliwe było i bardziej właściwe, inne odczytanie motywacji wniosku skarżącego i uznanie wniosku jako opartego na przepisie art.156 § 1 pkt 4 Kpa (stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie). Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie zobowiązany był do spytania strony jak należy rozumieć jej żądanie. Organ tego nie uczynił, sam zinterpretował wniosek i jak wynika ze skargi, dokonał tego w sposób niezgodny z intencją skarżącego. Sąd I instancji argumentował dalej, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, tak z dnia [...] listopada 2010 r. jak i z dnia [...] stycznia 2011 r., znajduje się sformułowanie, iż "po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz w wyniku przeprowadzonej wstępnej oceny, Kolegium stwierdza, iż nie zachodzą również w niniejszej sprawie przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji." W ocenie Sądu I instancji, takie stanowisko nie jest prawidłowe, gdyż decyzja nieważna, zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 jest, pomimo tych wad, aktem administracyjnym. Jest to jednak niewątpliwie akt wadliwy, który do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Podniesiono w uzasadnieniu wyroku, że organ wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie ponownie rozpatrując sprawę, dokonał jedynie wstępnej analizy wystąpienia przesłanek, czy to rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy to przesłanek wymienionych w pozostałych punktach art. 156 § 1 Kpa i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Obowiązkiem organu rozważającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie analizy, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która zawarta została we wniosku i czy nie występują inne formalnoprawne warunki do wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 Kpa, mogące stanowić podstawę wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a tym samym, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, decyzja ta może pozostać w obrocie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 156 § 1 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek skarżącego oparty był na przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a Kolegium samo zinterpretowało wniosek w sposób niezgodny z intencją skarżącego, w sytuacji, gdy Kolegium szczegółowo poinformowało skarżącego o podstawach prawnych i zasadach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania administracyjnego, a skarżący jako podstawę swojego wniosku wskazał przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - art. 156 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Kolegium winno dokonać analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy taka analiza może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz w wyniku przeprowadzonej wstępnej oceny Kolegium stwierdziło, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2010r. pod błędnym zarzutem przyjęcia, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy Kolegium, mając na uwadze potrzebę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, podjęło szereg czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia rodzaju żądania strony, a zatem skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 157 § 1, 2 i 3 kpa było w pełni uzasadnione stwierdzeniem braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na oparcie przez stronę swojego wniosku na podstawie uruchomienia innego trybu, a mianowicie na przesłance wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiącym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz w wyniku przeprowadzonej wstępnej oceny Kolegium stwierdziło, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Wskazując na powyższą podstawę prawną Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wyjaśnić należy, że nie są one zasadne. Skarżący organ zarzuca Sądowi I instancji błędne ustalenie, że Kolegium załatwiło sprawę z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 8, 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy Kolegium podjęło szereg czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Kolegium zarzuca także, iż Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy strona oparła wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie przesłanki skutkującej uruchomieniem innego trybu, a mianowicie przesłance wznowienia postępowania. Przede wszystkim trudno odmówić racji Sądowi I instancji, który wskazuje, że wniosek skarżącego można było odczytać jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty o przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium kwestionując w tej mierze stanowisko Sądu I instancji powołuje się na pismo z [...] września 2010 r. skierowane do strony. Wskazać należy wprawdzie, że Kolegium pismem tym poinformowało stronę m.in. o treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują kwestię stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania administracyjnego, ale strona mogła sporządzić wniosek w sposób nieprofesjonalny nie posiadając wykształcenia prawniczego. Kolegium w piśmie z [...] września 2010 r. zacytowało i przytoczyło treść szeregu przepisów zarówno ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), tj. art. 33 i 34 tejże ustawy, jak i przepisów Kpa, tj. art. 145 § 1 pkt 1 – 8, 146 § 1 i 148 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 – 7 i § 2 Kpa. Wskazać należy, że szczegóły wszczęcia trybów nadzwyczajnych do jakich zalicza się zarówno tryb stwierdzenia nieważności decyzji i jak tryb wznowienia postępowania mogły być dla strony nie do końca zrozumiałe. Świadczy o tym okoliczność, że skarżący najpierw zamierzał wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a dopiero potem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie powołał się przy tym na żaden z przepisów regulujących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wskazany przez Kolegium. Ponadto nie można wykluczyć, że skarżący w istocie zamierzał powołać przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa jako podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wszak skutkiem braku udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] czerwca 1998 r. było ustalenie przez organ w tym postępowaniu innego właściciela działki i skierowania m. in. do niego jako właściciela decyzji o rozgraniczeniu. Dalej wskazać należy, że Kolegium w piśmie z dnia [...] września 2010 r. podało skarżącemu jako jeden z trybów do wzruszenia decyzji z [...] czerwca 1998 r. również tryb wznowienia postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ze względu na upływ terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa postępowanie nie mogło zostać wznowione w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Mając powyższe na uwadze zasadnym było co najmniej dopytanie skarżącego co do treści jego żądania i pouczenie o ewentualnych skutkach niewłaściwego sporządzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś orzekanie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo wskazać należy, iż w doktrynie i orzecznictwie wyrażono pogląd, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 Kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32: teza 3); wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa" (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, Lex nr 53459; por. też M. Jaśkowska, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2009). Skoro w doktrynie i orzecznictwie wypracowano pogląd, że organ administracji nie jest związany żądaniem strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to niezrozumiałym byłoby stanowisko, że rozważając wszczęcie takiego postępowania, organ administracji winien trzymać się sztywno podstawy prawnej żądania wskazanej przez stronę domagającą się wszczęcia postępowania. Przyjąć należy, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zwraca się strona postępowania, art. 157 § 3 Kpa może być stosowany jedynie w ostateczności, gdy z okoliczności sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie w tym przedmiocie rzeczywiście nie może być wszczęte ze względów przedmiotowych, np. żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności aktu, który nie jest decyzją administracyjną, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; decyzja, której dotyczy wniosek nie została jeszcze wydana. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa, jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji występuje podmiot, którego legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt II SA 666/99 – Lex nr 47256, z 15 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 651/98 – Lex nr 45662, z 20 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1883/97 - Lex nr 45647). Skoro więc w sprawie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła strona postępowania, decyzja co do której skierowano żądanie została wydana, to nawet w sytuacji nieprecyzyjnego sformułowania wniosku obowiązkiem organu było wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i zakończyć je na podstawie art. 158 Kpa. Nie sposób też w sprawie nie zauważyć, że z twierdzeń skarżącego, jak i Kolegium wynika, że decyzja z [...] czerwca 1998 r. została wydana nie tylko z pominięciem skarżącego jako strony postępowania, ale została także skierowana do Spółdzielni Produkcji Rolnej "[...]", która w dacie wydania decyzji nie była już właścicielem działki co do której organ prowadził postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Kolegium winno więc wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przeprowadzić je, rozważyć kwestię ważności decyzji z 30 czerwca 1998 r. z punktu widzenia uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie postępowania administracyjnego oraz orzec, czy powyższe okoliczności mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wydania innej decyzji na podstawie art. 158 Kpa. Z całą pewnością zaś odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była rozstrzygnięciem nie zgodnym z art. 157 § 3 Kpa. Dalej wskazać należy, że Kolegium zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 156 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium winno dokonać analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy taka analiza może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz w wyniku przeprowadzonej wstępnej oceny Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że nie mógł on skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Organ wydając decyzję na podstawie art. 157 § 3 Kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winien skupić się jedynie na opisanych wyżej przesłankach przedmiotowych lub podmiotowych (np. brak legitymacji strony do żądania wszczęcia postępowania) wykluczających wszczęcie postępowania w tym przedmiocie i tylko te okoliczności w wydanej decyzji organ winien przeanalizować. Organ nie może więc rozważać przesłanek z art. 156 § 1 Kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Odnosząc się dalej do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Kolegium w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawarło lakoniczne stwierdzenie, że po przeprowadzonej wstępnej ocenie Kolegium nie stwierdziło przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji. W istocie nie bardzo wiadomo, jakie okoliczności przeanalizowało Kolegium dochodząc do takiego wniosku. Takie sformułowanie uzasadnienia decyzji wyłączyło więc możliwość kontroli toku rozumowania organu, gdyż wysnuwając taki wniosek nie wiadomo jakimi przesłankami organ się kierował. Nie sposób jednak oprzeć się wrażeniu, że organ zawierając w uzasadnieniu decyzji taką argumentację analizował jednak "wstępnie art. 156 § 1 Kpa", dochodząc do przekonania, że żadna z przesłanek nieważności określona tym przepisem nie występuje i dlatego również z tej przyczyny odmówił wszczęcia postępowania, choć jak wskazano wyżej organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.